I OSK 928/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Monika Aksamit- Zienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 686/08 w sprawie ze skargi J. P. i W. P. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 686/08, oddalił skargę J. P., i W. P. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2007 r., zezwalającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr 7 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku obwodnicy Grójca, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha, będąca własnością J. P. i W. P. W dniu [...] czerwca 2007 r. skierowano do J. P. i W. P. upomnienie wzywające do wykonania obowiązku wydania przedmiotowej działki z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. wezwał J. P. i W. P. do wykonania w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia obowiązku wydania niniejszej nieruchomości, z zagrożeniem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego odebrania nieruchomości. W dniu [...] lutego 2008 r. J. P. i W. P. złożyli do Wojewody Mazowieckiego skargę na czynności egzekucyjne dokonane w dniu [...] lutego 2008 r., polegające na odebraniu ww. nieruchomości stanowiącej własność J. i W. P. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...] skargę na czynności egzekucyjne oddalił. Następnie W. i J. P. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że czynności egzekucyjne polegające na odebraniu nieruchomości zostały podjęte bezprawnie, gdyż nie wskazano im lokalu zamiennego, w którym mogliby kontynuować prowadzoną działalność gospodarczą. Wskazali, iż przepis art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych gwarantuje im zapewnienie lokalu zamiennego. Ich zdaniem brak lokalu zamiennego powoduje niewykonalność decyzji stanowiącej podstawę do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia 17 września 2008 r. po rozpoznaniu wniosku J. P. i W. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu postanowienia podał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż odwołujący kwestionują wykonalność egzekwowanego obowiązku wskazując, że nie otrzymali żadnej propozycji lokalu zamiennego, w którym mogliby prowadzić działalność gospodarczą. W ocenie organu, nie wskazali oni jednak, na czym polega wadliwość zaskarżonej przez nich czynności egzekucyjnej. Przedmiotem skargi mogą być, poza przewlekłością postępowania, wyłącznie poszczególne czynności egzekucyjne i to tylko wtedy, gdy ustawa nie przewiduje innych środków zaskarżenia dla takich czynności. W postępowaniu ze skargi na czynności egzekucyjne kontrolą objęta jest jedynie prawidłowość zaskarżonej czynności, a nie działania będące podstawą egzekucji. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi J. P. i W. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Wojewody Mazowieckiego oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że Minister Infrastruktury nie odniósł się do ich zarzutów dotyczących braku lokalu zamiennego i nie rozpoznał wniosku merytorycznie. Podtrzymali swoje wcześniejsze stanowisko, że odebranie nieruchomości zobowiązuje do wskazania lokalu zamiennego, a nałożony na nich obowiązek jest powiązany i zarazem zależny od obowiązku dostarczenia lokalu zamiennego. W ich ocenie, brak wskazania stosownego lokalu zamiennego przez właściwy organ, powoduje, że czynność egzekucyjna posiada istotne wady faktyczne i prawne, a podejmowanie w tych okolicznościach jakichkolwiek działań egzekucyjnych było bezprawne. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę, podtrzymał zaprezentowane wcześniej stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z treścią art. 1a pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. – O postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. ) – dalej u.p.e.a. każde działanie organu egzekucyjnego podjęte w ramach postępowania egzekucyjnego jest czynnością egzekucyjną i może być przedmiotem skargi na czynności egzekucyjne przewidzianej w art. 54 u.p.e.a., natomiast prawo do wniesienia skargi powstaje wówczas, gdy strona wzrusza czynności natury wykonawczej, czynności faktycznie podejmowane w toku egzekucji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przez wniesienie skargi na czynności egzekucyjne można kwestionować jedynie działania organów administracji podjęte w ramach postępowania egzekucyjnego, natomiast bezskuteczne pozostaną próby wzruszenia rozstrzygnięć będących podstawą postępowania egzekucyjnego, do czego zostały przewidziane inne tryby postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji w tej sprawie żądanie skarżących sprowadza się do kwestionowania wymagalności egzekwowanego obowiązku, który winien ich zdaniem zostać zawieszony do czasu dostarczenia im lokalu zamiennego, w którym mogliby kontynuować prowadzoną uprzednio działalność gospodarczą. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga na czynności egzekucyjne będąca przedmiotem postępowania przed organami, dotyczyć może jedynie toczącego się postępowania egzekucyjnego, a zastrzeżenia podnoszone przez skarżących w sprawie mogły stać się przedmiotem zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, opartych na podstawie art. 33 pkt 1 bądź 2 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być między innymi wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu jego wykonania albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu. Prawo do wniesienia omawianego środka służy skarżącym w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Takie zarzuty zostały przez skarżących wniesione do Sądu i oczekują na rozpoznanie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postępowanie egzekucyjne pozwala na badanie istnienia, czy też wymagalności egzekwowanego obowiązku jedynie w ograniczonym zakresie. Okoliczności te podlegają badaniu w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym postępowanie egzekucyjne i tylko w jego trakcie uprawnione organy administracji orzekają o prawach i obowiązkach wynikających z prawa materialnego. Samo postępowanie egzekucyjne służy przymusowemu wykonaniu nałożonych obowiązków, a nie badaniu ich materialnoprawnej podstawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z całokształtu uregulowań w zakresie środków zaskarżania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że skarga z art. 54 u.p.e.a. przysługuje, gdy stronie nie służy inny środek zaskarżenia oraz gdy skarga dotyczy samych czynności wykonawczych postępowania egzekucyjnego, a nie okoliczności mogących być przedmiotem zarzutów jak w sprawie niniejszej (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2000 r. III SA 827/99). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd pierwszej instancji, stwierdził, że nie mają one znaczenia dla zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, jak i żaden inny przepis prawa nie uzależnia obowiązku wydania nieruchomości od realizacji obowiązku wskazania lokalu zamiennego. Ciążący na GDDKiA obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego ma charakter materialnoprawny, a zatem organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania sporu dotyczącego jego realizacji. Skoro kwestia ta nie ma charakteru egzekucyjnego – obowiązek wskazania lokalu zamiennego nie jest czynnością egzekucyjną w rozumieniu art. 1a pkt 2 u.p.e.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, obowiązek wskazania lokalu zamiennego ma charakter cywilnoprawny i obowiązujące przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli J. P. i W. P., reprezentowani przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucili naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego – art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (w brzmieniu sprzed nowelizacji) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla oceny zasadności i możliwości dokonania czynności egzekucyjnej odebrania nieruchomości zabudowanej jest obojętne, czy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał zobowiązanym do wydania nieruchomości lokal zamienny, podczas gdy obowiązek wskazania lokalu zamiennego wynika bezpośrednio z ustawy – art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nie przysługuje skarga na czynność egzekucyjną polegającą na odebraniu nieruchomości, podczas gdy w świetle powyższego przepisu zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora; 2) przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez oddalenie skargi, pomimo, że czynność egzekucyjna została dokonana z naruszeniem przepisu art. 146 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż ruchomości skarżących nie zostały przeniesione do lokalu zamiennego, lecz do innych pomieszczeń, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że co prawda art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zamieszczony jest w ustawie proceduralnej, to jego treść wskazuje na materialnoprawny charakter regulacji, bowiem określa on uprawnienie strony postępowania. Zdaniem skarżących, kwestionowali oni konkretną czynność egzekucyjną, dokonaną w konkretnej dacie, niezwiązaną z jakimkolwiek orzeczeniem administracyjnym, będącą czynnością natury wykonawczej lub czynnością faktyczną podejmowaną w toku egzekucji przez egzekutora. W ich ocenie, skoro zaskarżona czynność odpowiada takim kryteriom, to Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo odmawia im ochrony, przewidzianej w art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym administracji. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, autor skargi kasacyjnej podniósł, iż błędną jest wykładnia polegającą na przyjęciu, że dla oceny zasadności i możliwości dokonania czynności egzekucyjnej odebrania nieruchomości zabudowanej jest obojętne, czy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał lokal zamienny, gdyż obowiązek wynika bezpośrednio z ustawy i podlega realizacji nie później niż w momencie objęcia nieruchomości w posiadanie, co w niniejszej sprawie miało miejsce z chwila dokonania czynności egzekucyjnej – odebrania nieruchomości. Zdaniem skarżących, skoro egzekwowany obowiązek wynikał z decyzji o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, która ma charakter szczególny i nie przewiduje się odszkodowania, a jedyną rekompensatę w przypadku nieruchomości zabudowanej jest wskazanie lokalu zamiennego, to nie można oczekiwać, by obowiązek wydania nieruchomości był wykonywany bez zagwarantowania takiej ustawowej rekompensaty. Zważywszy na fakt, że instytucja zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wiąże się z pozbawieniem właściciela nieruchomości władztwa nad tą nieruchomością w całości bądź w części bez odszkodowania. W ocenie skarżących, przyjęta zatem przez Sąd pierwszej instancji wykładnia powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że zobowiązani mają ponosić nie tylko ciężar wynikający z obowiązku nałożonego stosowną decyzją, ale także dodatkowe ciężary, np. w postaci wynajęcia swoim staraniem i na swój koszt stosownego lokalu zamiennego, z którym to poglądem nie można się zgodzić. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wskazanie lokalu zamiennego powinno nastąpić najpóźniej w dacie przystąpienia do czynności egzekucyjnej, a brak wskazania lokalu zamiennego oznacza niedopuszczalność czynności egzekucyjnej – odebrania nieruchomości. Autor skargi kasacyjnej, uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazał, że ruchomości skarżących nie zostały przeniesione do lokalu zamiennego, a zatem czynność egzekucyjna została dokonana z naruszeniem przepisu art. 146 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem skarżących, Sąd pierwszej instancji kwestii tej nie rozważył. Przepis art. 146 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jednoznacznie określa sposób postępowania egzekutora z ruchomościami, podlegającymi usunięciu z nieruchomości i wskazuje, że ruchomości te powinny być przeniesione do lokalu przydzielonego zobowiązanemu. W przedmiotowej sprawie przydzielenie lokalu powinno nastąpić na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Skoro lokal zamienny miał być przydzielony to nieruchomości podlegały przeniesieniu do takiego lokalu, a nie do innych pomieszczeń. A zatem egzekutor stwierdzając brak lokalu zamiennego, powinien powstrzymać się z dokonaniem czynności egzekucyjnych do czasu ustąpienia powyższej przeszkody. Powyższe sformułowania świadczą o tym, że organy administracji naruszyły art. 146 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a naruszenie to miało istotny wpływ na wydane przez nie orzeczenia. W związku z tym, oddalenie skargi przy istnieniu powołanego naruszenia nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Jako niezrozumiały ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji z zakresie dróg krajowych. Zauważyć bowiem należy, iż zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury będące przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji zostało wydane z następstwie skargi wniesionej przez skarżących na podstawie art. 54 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na czynność egzekucyjną dokonaną w dniu 14 lutego 2008 r. polegającą na odebraniu nieruchomości. Oznacza to, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 17 ust. 4 powołanej wyżej ustawy nie mógł być w ogóle w tej sprawie analizowany, a więc naruszony. Zawarte w tym przepisie sformułowanie dotyczące obowiązku wskazanie lokalu zamiennego nie jest bowiem czynnością egzekucyjną, o której mowa w art. 1a pkt 2 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut skarżących dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 54 § 1 cyt. ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że na czynność egzekucyjną odebrania nieruchomości skarga nie przysługuje. Wbrew bowiem twierdzeniom kasatora Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował uprawnień skarżących w tym zakresie. Stwierdził jedynie, że skarżący zakwestionowali możliwość egzekwowania obowiązku podnosząc, że skoro nie otrzymali lokalu zamiennego o którym mowa w art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych to czynność egzekucyjna polegająca na odebraniu im nieruchomości była niedopuszczalna. Podkreślił, że skarżący jednak nie wyjaśnili na czym polegała wadliwość tej czynności. Wskazać należy, że przedmiotem postępowania prowadzonego w sprawie skargi na czynność organu egzekucyjnego jest wyłącznie prawidłowość zakwestionowanej czynności egzekucyjnej, w postępowaniu tym nie może być rozważane istnienie egzekwowanego obowiązku (por. teza druga wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r., III SA/Wa 3474/06, Lex nr 304097 oraz Piotr Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, Wydanie 5, 2009 r., str. 152-153, 208). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że postępowanie egzekucyjne służy przymusowemu wykonaniu nałożonych obowiązków, a nie badaniu ich materialnoprawnej podstawy, zaś skarga dotyczy czynności egzekucyjnych, a nie okoliczności mogących być przedmiotem zarzutów opartych na art. 33 pkt 1 bądź 2 cyt. ustawy, z którego to uprawnienia skarżący skorzystali. Odnosząc się do ostatniego z zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że czynność egzekucyjna została dokonana z naruszeniem art. 146 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż ruchomości skarżących nie zostały przeniesione do lokalu zamiennego, stwierdzić należy, iż jest on chybiony. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny, uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia. Jednakże stosownie do teścia art. 174 pkt 7 P.p.s.a. zarzucając w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania należy wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sadowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. W rozpoznawanej sprawie kasator nie wykazał, czy i jaki wpływ na wynik sprawy miał podnoszony dopiero w skardze kasacyjnej zarzut, że czynność egzekucyjna odebrania nieruchomości została dokonana z naruszeniem art. 146 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a fakt, że ruchomości nie zostały przeniesione do lokalu zamiennego (którego nie było) miał wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.