II OSK 172/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 67/09 w sprawie ze skargi K. J. oraz H. J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 67/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi K. J. i H. J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki w pkt I oddalił skargę; w pkt II zasądził od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokat A. M. kwotę 292,80 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu; w pkt III zasądził od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokat M. G. kwotę 292,80 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zbadania legalności rozbudowy budynku mieszkalnego dokonywanego przez K. i H. J. na działce nr [...] w miejscowości B. W dniu 27 czerwca 2005 r. przeprowadzono oględziny działki nr [...] i stwierdzono, że na tej działce jest realizowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczego do istniejącego już budynku i taka dobudowa posiada wymiary 3,37 metra x 7,40 metra oraz 2,27 metra x 1,45 metra - stanowiąca część mieszkalną w kształcie litery L oraz 5,64 metra x 4,50 metra - część gospodarczą. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. znak: [...] nakazał wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na dz. [...] w miejscowości B., prowadzonej przez inwestorów K. i H. J. bez wymaganego pozwolenia oraz zobowiązał tych inwestorów do przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy L. M. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; projektu budowlanego sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami; oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; kserokopii decyzji osoby sporządzającej dokumentację o nadaniu uprawnień budowlanych; kserokopii zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, wydanego przez tą izbę, aktualnego na dzień opracowania projektu - w terminie do dnia 31 stycznia 2006 r., pod rygorem nakazania rozbiórki tej części budynku. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: PINB.5135-2/05, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał K. i H. J. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego - o wymiarach w rzucie poziomym 1,45 m x 5,65 m x 7,40 m x 3,37 m x 5,95 m x 2,27 m zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości B. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy zakres prac należy zakwalifikować jako rozbudowę obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. Wskazał również, że nawet w sytuacji, w której w miejscu tej rozbudowy istniała poprzednio weranda i chlewik, to przeprowadzone prace polegające na wykonaniu fundamentów, ścian czynią tę rozbudowę jako budowę nowego obiektu budowlanego. K. i H. J. pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. wnieśli odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2006 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] września 2008 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu wskazano, że inwestorzy nie mieli zamiaru odtworzenia stanu pierwotnego znajdujących się wcześniej w miejscu rozbudowy obiektów. Jak sami przyznali w toku postępowania, w nowo wybudowanym pomieszczeniu chcieli urządzić łazienkę. Podniesiono, że prowadzone prace mogą być uznane za remont jedynie wtedy, kiedy w ich wyniku nie zostaje naruszona substancja obiektu. Tymczasem skarżący dokonali całkowitej rozbiórki istniejących obiektów o konstrukcji drewnianej (weranda, chlewik, szopa), a w tym miejscu wznieśli nowy budynek murowany. Pismem z dnia [...] października 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli K. J. i H. J., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zaufania obywateli do Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 67/09, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., w pkt I oddalił skargę K. i H. J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, spór między organami administracji a skarżącymi dotyczy trafności zakwalifikowania wykonanych prac jako "rozbudowy" budynku mieszkalnego bądź też jego "remontu". Remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W ocenie Sądu roboty wykonane przez skarżących polegały na rozbudowaniu (dobudowaniu) od strony północnej do istniejącego budynku mieszkalnego części budynku o konstrukcji murowano-żelbetonowej. Remont oznacza odtworzenie stanu pierwotnego a wykonane prace przez skarżących takim odtworzeniem nie są. Sami skarżący, jak i wskazani przez nich świadkowie podnosili i podnoszą, że w miejscu prowadzonych robót wcześniej istniała drewniana weranda, drewniany chlew i drewniana szopa (szopy). Wykonane zaś prace budowlane obejmowały rozbudowę domu mieszkalnego i budowę pomieszczenia gospodarczego. Nie jest to ani weranda, ani chlew. Weranda to dobudówka, jest to pomieszczenie otwarte lub oszklone, przykryte dachem, umieszczone przed wejściem do budynku albo przy innej elewacji. Weranda jest pomieszczeniem o funkcji wypoczynkowej, stawianym najczęściej przy budynkach mieszkalnym wiejskich (chatach) i podmiejskich. Żadnej z tych cech nie spełniają wykonane prace budowlane. Nie ulega również wątpliwości, że rozbudowa nie obejmuje odtworzenia wcześniejszego pomieszczenia przeznaczonego na chlew. Rozbudowana część budynku posiada własny nowy fundament, ściany wykonane z pustaków żużlobetonowych, stropy żelbetowe, ściany wewnętrzne z pustaka silikatowego oraz ceramicznego, pokryta jest dachem ze spadkiem połaci w kierunku północno-wschodnim. W części rozbudowy wykonana została instalacja elektryczna, wylewki betonowe oraz schody żelbetonowe. Skarżący rozbudowali istniejący budynek wiosną 2005 r. w miejscu, w którym poprzednio wykonana była drewniana weranda, drewniane szopy oraz chlewik. Zdaniem Sądu remont można przeprowadzić w istniejącym budynku. Natomiast w przedmiotowej sprawie istniejące wcześniej w tym miejscu pomieszczenia zawaliły się. Skarżący od nowa wznieśli fundamenty pod budowę i wybudowali na nowo cały obiekt w miejscu starych obiektów. Pismem z dnia 16 września 2009 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 67/09 złożył H. J., zaskarżając wyrok w pkt I i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ administracyjny przy jej wydawaniu ww. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonania w efekcie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że część budynku objęta nakazem rozbiórki nie stanowi remontu; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo braku właściwego jej uzasadnienia faktycznego i prawnego, polegające na braku ustosunkowania się do stanowiska skarżącego wskazującego, że część budynku objęta nakazem rozbiórki powstała w miejsce uprzednio znajdującej się tam zniszczonej części budynku, a także braku wskazania dowodów, na podstawie których przyjęto, że wykonanie przedmiotowej części budynku nie stanowi remontu i braku wskazania przepisów prawa, na podstawie których przyjęto, że roboty budowlane wykonane przez skarżącego stanowią rozbudowę dotychczasowego budynku; 3) art. 48 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja nakazująca rozbiórkę części budynku mieszkalnego, na której wykonanie nie było wymagane pozwolenie na budowę jest prawidłowa; 4) art. 48 ust. 1 w związku z art. 61 i art. 5 ust. 2 prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczają one rozbiórkę części budynku mieszkalnego wykonaną w ramach obowiązku właściciela utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym i zapewnienia jego bezpiecznego użytkowania; 5) art. 48 ust. 1 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dopuszcza on możliwość określenia zakresu rozbiórki w taki sposób, który ingeruje w pozostałą część obiektu budowlanego wybudowanego zgodnie z prawem. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2009 r. i przekazanie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty przedmiotowej skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim chybione są zarzuty o naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 oraz 80 k.p.a., a także 107 § 3 k.p.a. (pkt 1 i 2) skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż zgodnie z zasadą określoną art. 3 § 1 p.p.s.a. i nakładającą na sądy administracyjne sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej – kontrola ta w niniejszej sprawie została przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzona właściwie pod względem zgodności z prawem wydanej decyzji. Po bardzo wnikliwej ocenie zebranego materiału dowodowego Sąd ten zasadnie nie dopatrzył się wadliwości postępowania organów administracyjnych i dokonania przez nie ustaleń, które w świetle zastosowanych prawidłowo przepisów prawnych uzasadniają rozbiórkową treść zaskarżonej decyzji. Na podkreślenie zasługuje fakt, iż w głównej mierze ustalenia faktyczne dokonane zostały w oparciu o wyniki oględzin przeprowadzone przez organy i złożone podczas tychże oględzin niesporne wyjaśnienia inwestora H. J. Oględziny przeprowadzono 29 czerwca 2005 r. ustalając, że na działce nr [...] H. J. został zrealizowany budynek mieszkalny o wym. 5,00 x 11,90 m i od strony północnej do tego budynku mieszkalnego dostawiony jest budynek gospodarczy o wymiarach 4,50 m x 5,64 m. Są to obiekty o konstrukcji drewnianej. Do budynku mieszkalnego od strony północnej dobudowana jest część budynku o konstrukcji żelbetowej. Część dobudowana posiada własny nowy fundament, ściany wykonane z pustaków, stropy żelbetowe, ściany wewnętrzne z silikatowych pustaków oraz ceramicznych. Dobudowana część pokryta jest dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej ze spadem w kierunku północnym. W budynku dobudowanym doprowadzona jest instalacja energetyczna i wykonane wylewki betonowe, jak również schody żelbetowe prowadzące z części dobudowanej do istniejącego budynku mieszkalnego. Potwierdza to wykonana podczas wizji dokumentacja fotograficzna. Obecny podczas oględzin inwestor H. J. podał, iż nowo wybudowana część budynku wykonana została na miejscu poprzednio istniejącej werandy drewnianej, szopy drewnianej i chlewika, które zawaliły się pod wpływem obciążenia śniegiem w czasie zimy. Inwestor przyznał, że w ich miejsce na wiosnę 2005 r. wybudował część murowaną wyżej opisaną. Prace budowlane wykonywał sam z żoną bez pozwolenia na budowę oraz bez zgłoszenia organom budowlanym (k. 2–5 akt adm.). Już tylko te dowody, nieodwołane przez inwestora wykluczają w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszność postawionego zarzutu skargi kasacyjnej o braku wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania dowodów – stanowiąc naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. Z akt sprawy wynika również, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję, iż organ budowlany po ustaleniu własnym, iż lokalizacja przedmiotowej samowoli budowlanej nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. M. – zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] lipca 2003 r., wszczął postępowanie legalizacyjne. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 48 ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 3 prawa budowlanego po wstrzymaniu robót budowlanych – nałożył na inwestorów obowiązki, zakreślając termin ich wykonania do 31 stycznia 2006 r. Ich wykonanie zgodnie z pouczeniem było warunkiem wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Brak wykonania obowiązków skutkował wg pouczenia, nałożeniem obowiązku rozbiórki samowoli budowlanej inwestorów (k. 15). Mimo pouczenia inwestorzy nie wykonali żadnego z nałożonych obowiązków. W świetle powyższych bezspornych ustaleń faktycznych i wyjaśnień inwestora nieporozumieniem jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż Sąd bezzasadnie przyjął w swej ocenie, że inwestorzy nie przeprowadzili jedynie remontu a dokonali rozbudowy budynku mieszkalnego. Całkowicie chybiony jest zatem zarzut o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. i akceptacji niewłaściwego uzasadnienia decyzji pod względem ustaleń faktycznych i prawnych. W swych rozważaniach prawnych Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy przepisów prawnych wykazując, które z nich mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz dlaczego należy wykluczyć zastosowanie przepisów dotyczących remontu, tj. art. 29 ust. 2 pkt 1 i 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w brzmieniu na datę wydawania decyzji. Kwestionowanie tej oceny przez skargę kasacyjną jest tylko polemiką z prawidłowym stanowiskiem Sądu I instancji, które w pełni podziela sąd kasacyjny. Równocześnie należy podkreślić, iż Sąd kontrolujący zaskarżoną decyzję jednoznacznie wyjaśnia dlaczego organ prowadzący postępowanie, po wcześniejszym uprzedzeniu inwestorów o skutkach niewykonania nałożonych obowiązków, zmuszony był zrealizować pouczenie, orzekając o nakazie rozbiórki przedmiotowej samowoli budowlanej inwestorów na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. W tej sytuacji za całkowicie niezasadny należało uznać zarzut o naruszeniu art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, skoro inwestorzy nie wykonali żadnego z obowiązków, które mogły doprowadzić do pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a w efekcie do uzyskania pozwolenia na użytkowanie nowo wybudowanego obiektu. Za niezasadne także należało uznać zarzuty z pkt 3 i 4 skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 i 61 oraz 5 ust. 2 prawa budowlanego, ponieważ wskazane przepisy związkowe w ogóle nie miały zastosowania w ustalonym stanie faktycznym sprawy i stwierdzonej samowoli budowlanej wzniesienia budynku nowego od podstaw wraz z fundamentami. Z tej też przyczyny, ewidentna samodzielność obiektu dobudowanego do starego budynku mieszkalnego nie powinna stanowić trudności określenia zakresu rozbiórki. Czyni to bezzasadność zarzutu z pkt 5 skargi kasacyjnej. Rozważania i stanowisko Sądu pierwszej instancji na ten temat należało uznać za właściwe i trafne. Prawidłowo wykonywana rozbiórka nie powinna zagrozić budynkowi mieszkalnemu, jeśli zostanie wykonane zabezpieczenie dachu. W wyroku z dnia 28 kwietnia 2006 r. II OSK 788/05 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "1) Konsekwencją niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jest wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. 2) Nie ma przeszkód, by nakazać rozbiórkę części obiektu, w sytuacji gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna, jak i niezależna od pozostałej części wybudowanego zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego". Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły skutecznie podważyć zgodnego z prawem wyroku Sądu pierwszej instancji. Uzasadnia to oddalenie skargi kasacyjnej. Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.