II OSK 1146/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 07 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 53/09 w sprawie ze skargi F.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozebranie grobli i odbudowę przepustu oddala skargę kasacyjną. II OSK 1146/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi F.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Szypliszki z dnia [...] lipca 2007 r. nakazującej skarżącemu w zakreślonym terminie rozebranie usypanej grobli na istniejącym cieku wodnym wraz z obowiązkiem odbudowy przepustu żelbetowego o określonym typie, w miejscowości M. gmina S., na granicy działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu wyroku podano, że o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. wystąpił skarżący podnosząc, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 8 i art. 77 kpa, bowiem ograniczono jego prawo do udziału w zwykłym postępowaniu w zakresie czynności dowodowych /pobraniu próbek wody i możliwości zajęcia stanowiska/. Kwestionowana decyzja ponadto nie jest możliwa do wykonania, bowiem realizacja nałożonego obowiązku doprowadzi do zalania gruntów położonych niżej, co będzie zagrażać życiu i zdrowiu ludności. Okoliczności tej nie wzięto pod uwagę przy wydawaniu decyzji w zwykłym postępowaniu administracyjnymi. Występują także rozbieżności w opinii biegłego oraz postanowieniu Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. Jako przesłankę nieważności we wniosku wskazano art. 156 ( 1 pkt 5 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji nie dopatrując się wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 ( 1 kpa, a tym samym do uwzględnienia wniosku skarżącego. Powołane we wniosku okoliczności dotyczące niezapewnienia skarżącemu udziału w postępowaniu zwykłym stanowią podstawę do wznowienia postępowania a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia wykonalności decyzji była m. in. przedmiotem opinii biegłego, zaś pogląd co do jej niewykonalności wynika z subiektywnego przekonania skarżącego. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję dotychczasową ze względu na brak przesłanek z art. 156 ( 1 kpa. W związku z podniesioną przez skarżącego kwestią nieprawidłowej oceny co do tego, kto dokonał zmian stanu wody Kolegium stwierdziło, że okoliczność ta była rozstrzygana w postępowaniu wznowieniowym. W postępowaniu tym przyjęto też, że fakt nie brania udziału skarżącego w czynności pobierania próbek wody nie miał wpływu na rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący zarzucił, iż kwestionowana decyzja rażąco narusza art. 7, 8 i 77 ( 1 kpa. Zasady ogólne postępowania administracyjnego w ocenie strony są częścią przepisów regulujących postępowanie administracyjne i wiążą organy na równi z innymi przepisami proceduralnymi, zaś ich niezastosowanie stanowi rażące naruszenie prawa. W niniejszej sprawie naruszenie to było na tyle istotne, iż nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zwykłym postępowaniu w podstawowych dla rozstrzygnięcia kwestiach stanowi rażące naruszenie prawa /art. 156 ( 1 pkt 2 kpa/. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie jest zasadna. Podkreślił w uzasadnieniu, że jako przesłankę postępowania nieważnościowego skarżący wskazał rażące naruszenie prawa /art. 156 ( 1 pkt 2 kpa/ oraz niewykonalność decyzji /art. 156 ( 1 pkt 5 kpa/, jednakże zasadnie w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że żadna z przesłanek nieważnościowych nie występuje. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rażące naruszenie prawa, to nie jakiekolwiek, nawet błahe naruszenie normy prawnej, lecz naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Utożsamianie przy tym tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające nawet istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, jeżeli nie nosi cech rażącego /kwalifikowanego/ naruszenia prawa. Musi być wykazana ciężka wada prawna. bowiem uznanie w trybie nieważnościowym każdego rodzaju uchybienia stałoby w sprzeczności z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 ( 1 kpa. W rozpatrywanej sprawie jak to słusznie oceniono w postępowaniu nieważnościowym, nie miało miejsca rażące naruszenie prawa. W zwykłym postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, zaś to, że jego wynik nie odpowiada stanowisku skarżącego, nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności. Skarżący miał prawo zaskarżyć niekorzystną dla siebie decyzję, jednakże z tego prawa nie skorzystał /wniósł odwołanie po terminie/. Okoliczności stanowiące podstawę wznowienia były oceniane w odrębnym postępowaniu, które zakończyło się odmową wznowienia /decyzja SKO z dnia 15 lutego 2008 r. i wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 191/08/. Sąd pierwszej instancji podzielił też stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji w takim zakresie, że pogląd co do niewykonalności kwestionowanej decyzji wynika z subiektywnego przekonania skarżącego, nie potwierdzonego materiałem dowodowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł F.J. zarzucając naruszenie: 1/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 151 w zw. z art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie administracyjne było dotknięte wadami uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, nie podjęto bowiem wszelkich możliwych kroków do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy; nie stwierdzono nieważności kwestionowanej decyzji, pomimo, że była ona niewykonalna w dniu jej wydania, jak też została wydana z rażącym naruszeniem prawa, - art. 141 ( 4 ppsa poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn nieuwzględnienia zarzutów skarżącego, pozbawiające informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, w szczególności ustosunkowania się do zgłaszanych przez skarżącego argumentów, - art. 134 ( 1 ppsa poprzez to, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi a rozstrzygając w granicach danej sprawy Sąd nie stwierdził nieważności kwestionowanej decyzji w oparciu o art. 156 ( 1 pkt 2 kpa jako wydanej bez podstawy prawnej, 2/ przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie jak też nieustosunkowanie się do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia tego przepisu, polegające na przyjęciu, że to na skarżącym spoczywał obowiązek rozebrania grobli usypanej na cieku wodnym jak też odbudowanie przepustu żelbetowego w miejsce skradzionego przez osobę trzecią. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymuje się zarzuty podnoszone w postępowaniu nieważnościowym oraz w skardze, iż niedostatecznie wnikliwie i z naruszeniem praw strony przeprowadzono postępowanie dowodowe w zwykłym trybie postępowania, doprowadzając do sytuacji, że niewłaściwie ustalono stan faktyczny, zaś okoliczność ta powinna stanowić podstawę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Powinno być też przeprowadzone wnikliwe postępowanie wyjaśniające co do poszczególnych zarzutów skarżącego w postępowaniu nieważnościowym, czego jednak z naruszeniem prawa nie uczyniono. W kwestii niewykonalności decyzji oraz braku naruszenia prawa w sposób rażący Sąd ograniczył się tylko do powtórzenia argumentów wskazanych w zaskarżonej decyzji, nie badając zasadności skargi. Nie odniósł się też prawidłowo do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 29 ust. 3 Prawa wodnego podając jedynie, że został on podniesiony dopiero w skardze. Przepis ten, jak to twierdzi się w skardze, nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania kwestionowanej decyzji, skoro zmiana stanu wody została dokonana przez osobę trzecią /z polecenia wójta przez J. Stankiewicza/, skoro to nie skarżący, jako właściciel gruntu dokonał określoną czynność. Do właściciela należy usunięcie przeszkód oraz zmian w odpływie wody nawet wówczas, gdy zostało to spowodowane działaniem osób trzecich, jednak nie w sytuacji występującej w sprawie, kiedy to dotychczasowy przepust został skradziony /brak działania właściciela/. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 151 w związku z art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c, art. 141 ( 4 oraz art. 134 ( 1 ppsa nie mogły być uznane za zasadne, bowiem wbrew twierdzeniu skarżącego Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym nie narusza prawa, gdyż nie zostało wykazane zaistnienie przesłanki nieważnościowej /art. 156 ( 1 kpa/, jak też co do zasady stanowisko swoje odpowiednio uzasadnił. Wszelkie argumenty skarżącego odnoszące się do naruszenia wymogów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego /dowodowego/ z zapewnieniem udziału strony postępowania, w istocie wiązały się z kwestionowaniem przebiegu postępowania zwykłego, zakończonego ostateczną decyzją podlegającą ocenie w postępowaniu nieważnościowym, nie zaś ze sprawą niniejszą, prowadzoną w trybie nadzwyczajnym, to jest stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji zwrócił przy tym uwagę na fakt, że kwestionowana decyzja wydana w zwykłym postępowaniu administracyjnym była przedmiotem oceny w postępowaniu wznowieniowym, w którym obecnie podnoszone zarzuty były już analizowane. Zasadniczym zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepis ten uprawnia organ administracji publicznej do wydania decyzji nakładającej na stronę określone obowiązki w formie nakazu nawet wówczas, gdy zmiana stanu wody na gruncie będącym własnością strony nastąpiła w wyniku działania osób trzecich. Podkreślił to zwłaszcza pełnomocnik skarżącego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zauważając jednocześnie, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji w istocie nie odniósł się wystarczająco do podnoszonej przez skarżącego kwestii, iż w jego ocenie przepis ten upoważnia do wydania decyzji nakładającej określone obowiązki na właściciela gruntu tylko w takiej sytuacji, gdy to on spowodował zmiany stanu wody na gruncie, w niniejszej sprawie natomiast zmiany takie wynikły z działania innych osób. Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkowując się do tego zarzutu stwierdził, że rację ma wnoszący skargę kasacyjną, iż gramatyczne brzmienie powyższego przepisu wskazywałoby na możliwość nałożenia decyzją administracyjnego obowiązku, o którym mowa w tym przepisie, tylko wówczas, gdy to właściciel gruntu spowodował zmianę stanu wody na gruncie wywołującą określone skutki, bowiem przepis ten brzmi: "Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom". Jednakże jak to przyjmuje się w orzecznictwie oraz w doktrynie, stosując przepisy materialnego prawa publicznego, do których należy omawiana regulacja, nie można opierać się wyłącznie na gramatycznej wykładni tych przepisów, lecz należy sięgać do wykładni funkcjonalnej, celowościowej, kierując się założeniem, iż ustanawiając normę prawną ustawodawca postępuje racjonalnie. Otóż w niniejszej sprawie konieczne jest dokonanie wykładni art. 29 ust. 3 analizując całość regulacji art. 29. Przepis art. 29 ust. 1 stanowi, że "Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1/ zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;" Przepis ten ustanawia zatem generalny zakaz /poza wyjątkami wynikającymi z przepisów ustawy/ dokonywania określonych zmian stanu wody na gruncie. I choć przepis art. 29 ust. 1 skierowany jest do właściciela, to jednak już z kolei w ust. 2 art. 29 ustala się następną zasadę sprowadzającą się do tego, że obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody powstałych na gruncie określonego właściciela ciąży zawsze na danym właścicielu gruntu, niezależnie od tego, czy to on własnym działaniem spowodował zmianę lub przeszkodę, czy też doszło do tego wskutek przypadku lub działania osób trzecich. Przepis brzmi bowiem: "ust. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód lub zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich". Pozornie mogłoby się wydawać, że zasada określona w ust. 2 nie koresponduje z ustaloną w ust. 3, skoro w ust. 2 mowa jest o tym, że to właściciel ma określone obowiązki niezależnie od tego, czy zmiana stanu wody na gruncie nastąpiła na skutek jego działania, czy też przypadku lub działania osób trzecich, zaś ust. 3 stanowi, że w razie niewywiązania się przez właściciela dobrowolnie z określonego ustawowo obowiązku w ust. 2, właściwy organ może wydać decyzję nakazującą niezbędne obowiązki na właściciela tylko wtedy, gdy to on spowodował zmiany stanu wody na gruncie. Gdyby jednak zastosować wyłącznie wykładnię gramatyczną, to pomimo istnienia ustawowego obowiązku określonego w art. 29 ust. 2, jego niewykonanie rodziłoby możliwość wydania decyzji na podstawie ust. 3 tylko w ograniczonym zakresie, to jest wówczas, gdy zmianę stanu wody na gruncie spowodował osobiście właściciel gruntu, zaś ust. 2 w pozostałym zakresie /zmiana stanu wody na gruncie powstała w skutek przypadku lub działania osób trzecich/ pozostawałaby poza kompetencją organu administracji publicznej do wydania stosownego nakazu, czyniącego w efekcie realnym i wykonalnym obowiązek ustalony przepisem art. 29 ust. 2. W związku z tym w ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego przy założeniu, że zamiarem ustawodawcy było, aby cała regulacja zawarta w art. 29 ustanowiona niewątpliwie przede wszystkim w interesie publicznym, była realna i skuteczna, należy wbrew gramatycznemu brzmieniu ust. 3 stosować ten przepis w taki sposób, że stanowi on materialno-prawną podstawę do nałożenia na właściciela gruntu stosownego obowiązku w razie zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie niezależnie od tego, czy zmianę tę spowodował właściciel gruntu, czy też powstała ona wskutek przypadku lub działania osób trzecich. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając więc, że w niniejszej sprawie nawet jeżeli nie kwestionowana zmiana stanu wody na gruncie została spowodowana działaniem osób trzecich - organ wykonawczy gminy prawidłowo zastosował art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nakładając określony obowiązek na skarżącego będącego właścicielem gruntu, a w konsekwencji nie doszło do naruszenia, a tym bardziej do rażącego naruszenia /art. 156 § 1 pkt 2 kpa/ tego przepisu, nawet jeśli nie wywiódł wystarczającego w ocenie skarżącego w tym zakresie uzasadnienia, nie naruszył prawa w stopniu skutkującym koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.