II OSK 1499/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia WSA del. Bogusław Cieśla Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 208/09 w sprawie ze skargi J.B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i przyznania zwrotu kosztów postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J.B. kwotę 380 (słownie: trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie odmowy ustalenia i przyznania zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji wskazał, ze zaskarżonym postanowieniem Główny inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2008 r., którym organ odmówił J.B. ustalenia i przyznania zwrotu kosztów postępowania poniesionych przy sporządzaniu wystąpień w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2008 r. tj. 50 zł za środki zaskarżenia i 10 zł za pozostałe pisma. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 263 § 1 i 2 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży, należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 § 1 k.p.a., a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Zdaniem organu analiza art. 263 § 1 i 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że uprawnienie do uzyskania należności w nim określonych przysługuje tylko osobie zobowiązanej przez organ do ich poniesienia. Zgodnie z art. 262 § 2 k.p.a., nie organ lecz stronę obciążają koszty, które zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikające z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Skarżący wnosił o uzupełnienie - w trybie art. 111 k.p.a. - decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2008 r. kończącej postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbiórkę budynków gospodarczy, lecz organ ten postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. odmówił uzupełnienia decyzji. Rozpatrując zaś wniosek o przyznanie kosztów zgłoszony przez skarżącego organ wydał zaskarżone postanowienie. Skargę na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że koszty postępowania są wydatkami związanymi z danym postępowaniem. To na organie administracji spoczywa obowiązek rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym poniesienia kosztów postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego wskazuje w art. 263 § 1, że do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 k.p.a., a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 56 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 56 § 1 k.p.a. osobie, która stawiła się na wezwanie, przyznaje się koszt podróży i inne należności według przepisów o należnościach świadków i biegłych w postępowaniu sądowym. Dotyczy to również kosztów osobistego stawiennictwa stron, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu albo gdy strona została bez swojej winy błędnie wezwana do stawienia się. Uprawnienie do żądania przyznania należności określonych w art. 56 § 1 k.p.a. przysługuje osobie, która stawiła się na wezwanie. Oznacza to, że osobie, która nie była wezwana (należy bowiem odróżnić wezwanie od np. zawiadomienia), lecz mimo to stawiła się celem udziału w czynności postępowania, nie można przyznać tych należności. Jednocześnie ustawodawca w art. 262 § 1 k.p.a. wskazał kiedy koszty postępowania obciążają wyłącznie stronę. Ma to miejsce w sytuacji gdy wynikły one z winy strony, a także w sytuacji gdy zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W niniejszej sprawie skarżący wnosił o zasądzenie na jego rzecz przez organ kosztów postępowania w wysokości 50 zł za "środki zaskarżenia" i 10 zł za "pozostałe pisma". Stanowisko swoje sprecyzował na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 17 czerwca 2009 r., że żąda zwrotu od "drugiej strony" poniesionych przez niego kosztów stanowiących wartość utraconego zarobku i straconego czasu w związku z toczącym się postępowaniem. Sąd I instancji podkreślił, że koszty postępowania obciążają wyłącznie stronę w sytuacji gdy zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Jednocześnie należy wskazać, iż w procedurze administracyjnej nie jest znana możliwość orzekania o kosztach postępowania między stronami o co wnioskował skarżący. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zarzucając naruszenie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi mimo, że zachodziła przesłanka do stwierdzenia nieważności postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 264 § 2 k.p.a. przez rozpoznanie środka zaskarżenia wniesionego przez osobę nieuprawnioną przy jednoczesnej błędnej wykładni i stosowaniu innych przepisów prawa przez organy obu instancji. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w niniejszej sprawie nie wystąpiły), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Nie może być zatem wątpliwości, że środek odwoławczy jakim jest zażalenie może zostać wniesiony jedynie w sytuacji, gdy przepisy ustawy wyraźnie taką możliwość przewidują. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., wydanym na podstawie art. 264 § 1 i 2 k.p.a., Wojewoda Podlaski odmówił ustalenia i przyznania skarżącemu zwrotu kosztów postępowania. Rozstrzygnięcie to było efektem wniosku skarżącego, w którym powołał się on na przepis art. 263 § 1 k.p.a., zgodnie z którym do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 k.p.a., a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Analiza pism skarżącego, a przede wszystkim złożonego zażalenia prowadzi do wniosku, że oczekiwał on zwrotu poniesionych kosztów postępowania administracyjnego w związku z uwzględnieniem jego odwołania, analogicznie jak ma to miejsce w postępowaniu sądowoadministracyjnym w przypadku uwzględnienia skargi (art. 200 p.p.s.a.). Tymczasem przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego (Opłaty i koszty postępowania) wprowadzają jedynie zasadę rozdziału kosztów postępowania na stronę (strony) i organ prowadzący postępowanie. Wynika to jednoznacznie z treści art. 262 § 1 k.p.a., który określa jakie koszty postępowania obciążają stronę. Procedurze administracyjnej nie jest natomiast znana możliwość orzekania o kosztach postępowania między stronami postępowania (wyr. NSA z dnia 6 grudnia 2000 r., II SA/Gd 2016/98, Palestra 2001, z. 7-8, s. 206). W tej sytuacji Wojewoda Podlaski wydał przedmiotowe postanowienie, odmawiając stronie przyznania kosztów, słusznie stwierdzając, że przepis art. 264 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do orzekania o kosztach postępowania jedynie w sytuacji, gdy obciążałyby one stronę. W konsekwencji nie wskazano także osoby zobowiązanej do ponoszenia kosztów, co jest jednym z elementów postanowienia wydanego w trybie art. 264 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 264 § 2 k.p.a. na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Oczywistym jest, że skoro nie została określona osoba zobowiązana do ponoszenia kosztów postępowania to brak też było osoby uprawnionej do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie kosztów, co jest konsekwencją ograniczenia możliwości złożenia zażalenia tylko do przypadków określonych w ustawie. Równie oczywistym wydaje się, że organ administracji nie był uprawniony do rozpoznania zażalenia wniesionego przez osobę do tego nieuprawnioną, lecz powinien wydać ostateczne postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesienia zażalenia (art. 134 k.p.a.). Merytoryczne rozpoznanie zażalenia i wydanie postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. należy ocenić jako rażące naruszenie prawa, które skutkować powinno stwierdzeniem nieważności zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia, który nie był związany zarzutami i wnioskami skargi, ani też powołaną w niej podstawą prawną. W tej sytuacji na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi mimo, że zachodziła przesłanka do stwierdzenia nieważności postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 264 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w sprawie zachodziła przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa), co uzasadnia stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności rozstrzygnięcia będącego przedmiotem kontroli (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z powyższych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.