IV SA/Wa 2066/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawy ze skargi "W. Spółka Jawna" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - skargę oddala - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] października nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art.127 § 3 kpa oraz art.156 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło własną decyzję z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] w całości i jednocześnie stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza W. z dnia [...] maja 2006r. nr [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem w kondygnacji podziemnej, z ciągami pieszo-jezdnymi, z miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną na terenie działek ew. nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w W. oraz zjazdami z ul. [...] (drogi gminnej). W uzasadnieniu podano, że Kolegium odmówiło decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza W., gdyż nie dopatrzyło się rażącego naruszenia prawa, albowiem organ wydając decyzję nie działał ani wbrew nakazowi ani wbrew zakazowi ustanowionemu w prawie. Decyzja została wydana w oparciu o sporządzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, składającej się z części graficznej i tekstowej. Obowiązkiem organu pierwszej instancji było określenie sąsiedztwa działki objętej planowaną inwestycją w zgodzie ze specyfiką okolicy i określając charakterystykę inwestycji organ uznał, że przeznaczenie terenu pod zabudowę wielorodzinną o wysokości pięciu kondygnacji jest właściwe i zgodne z charakterem terenu i zasadą dobrego sąsiedztwa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnicy M. B. podnieśli zarzut naruszenia art. 7 kpa oraz art. 61 ust.1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), gdyż Kolegium nie zbadało istoty sprawy, nie podjęło wszelkich kroków do ustalenia co było w rzeczywistości przedmiotem sprawy. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy podano, że pełnomocnik strony otrzymał decyzję jedynie z mapą geodezyjną w skali 1:500, która nie odpowiada wymogom ww. rozporządzenia, bez zaznaczonego obszaru analizowanego, linii rozgraniczającej planowanej inwestycji, przyszłego budynku oraz bez naniesienia odległości od granic działek sąsiednich. W aktach Kolegium pojawiła się mapa w skali 1:1000, której wcześniej nie było, a znajdująca się w nich analiza była inna od analizy doręczonej przez organ I instancji pełnomocnikowi strony na jego żądanie. Zdaniem strony zaskarżona decyzja została wydana bez wymaganej analizy – części graficznej i opisowej. Kolegium prowadziło rozważania nad nieistniejącą decyzją administracyjną i nie wskazało w decyzji, którą ze znajdujących się w aktach map geodezyjnych uznało za załącznik graficzny do decyzji. Ponadto Kolegium w ogóle nie odniosło się do przedłożonych opinii [...], opinii M. S. oraz opinii biegłego z zakresu urbanistyki mgr. inż. arch. M. P. wydanej na zlecenie Prokuratury Rejonowej w W., która wskazuje, że wniosek inwestora nie spełniał wymogów z art. 52 ust.2 ustawy, ponieważ załączona do wniosku mapa nie obejmowała swoim zasięgiem obszaru analizowanego od strony wschodniej działki i na sprzeczność decyzji nr [...] z wnioskiem inwestora, przez ustalenie warunków dla parkingu podziemnego i dla miejsc postojowych, tymczasem wniosek obejmował wykonanie parkingu przyziemiu i nie obejmował miejsc postojowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując ponownie sprawę w nowym składzie podniosło, że na podstawie akt sprawy nie jest możliwe stwierdzenie z całą pewnością, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust.1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - a właściwie jej część graficzna i opisowa analizy urbanistycznej – nie stanowiła załącznika do decyzji Burmistrza W. z dnia [...] maja 2006r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem w kondygnacji podziemnej, z ciągami pieszo-jezdnymi, z miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną na terenie działek o nr ew. [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w W. Zatem kontrolą pod kątem występowania przesłanek do stwierdzenia nieważność, o których mowa w art. 156 § 1 kpa objęto decyzję, która została wydana wraz z załącznikami: mapą stanowiącą załącznik nr [...] z zaznaczonymi punktami ABCD, liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz analizą urbanistyczną złożonej z części opisowej i graficznej z zaznaczonym obszarem analizowanym, stanowiące załącznik nr [...]. W tej sytuacji Kolegium uznało za niezasadny zarzut naruszenia art. 7 kpa. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony dokładnie, a jedynie wnioski wyciągnięte z analizy akt sprawy są odmienne od tych, jakie wyciągnął obecnie orzekający skład Kolegium. W ocenie tego składu Kolegium, decyzja Burmistrza W. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ obszar analizowany nie odpowiada warunkom z ust. 2 ww. § 3, gdyż po stronie wschodniej terenu inwestycji obszar analizowany wyznaczono błędnie. Organ nadzoru powołując treść wskazanego wyżej § 3, stwierdził, że analiza, która ma zagwarantować spełnienie wymogów art. 61 ust.1 pkt 1 ww. ustawy, została przeprowadzona z rażącym naruszeniem prawa, tj. ww. przepisów. Kolegium ponadto dodało, że w analizie i w decyzji nie wspomniano o wskaźniku wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, a jedynie podano, że "75 % powierzchni terenu inwestycji przewidziane jest pod planowana inwestycję. Stanowi to rażące naruszenie § 5 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji również rażące naruszeniem art. 61 ust.1 pkt 1 ww. ustawy. Takie naruszenie prawa przez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 -5 ustawy, należy – zdaniem Kolegium- zakwalifikować jako rażące naruszeniem ww. przepisów, przy czym rażące naruszeniem prawa ma miejsce w przypadku, gdy treść orzeczenia jest sprzeczna z przepisem prawa, na podstawie, którego zostało wydane, co stanowi przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1pkt 2 kpa. Skargę na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik "W. Spółka Jawna", podnosząc zarzut, że organ w uzasadnieniu decyzji nie wykazał na jakich przesłankach stwierdził, że doszło do naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym. Samo stwierdzenie organu, że badany obszar po stronie wschodniej inwestycji został błędnie wyznaczony jest dalece niewystarczające, gdyż organ powinien wskazać na czym błąd ten polegał. Dopiero określenie tego błędu pozwala na stwierdzenie czy w rzeczywistości mamy do czynienia z błędem oraz czy błąd ten powoduje naruszenie prawa o charakterze rażącym. Zdaniem pełnomocnika nie można uzna, iż doszło do rażącego naruszenia § 5 rozporządzenia, w sytuacji, gdy w decyzji o warunkach zabudowy został określony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, chociaż został pominięty w analizie. Zatem decyzja ta spełnia wymagania określone przez prawo. Organ nadzoru orzekając o nieważności decyzji powinien, jak podnosi skarga, wziąć pod uwagę nie tylko fakt naruszenia prawa, ale również zbadać, czy decyzja wydana z naruszeniem prawa powoduje takie skutki społeczno-gospodarcze, że istnieje konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ nie przeprowadził pod tym kątem analizy sprawy i nie wykazał, że badana decyzja jest decyzją błędną merytorycznie lub wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2009r., stanowiącym uzupełnienie skargi, pełnomocnik skarżącego podniósł, że nie objęcie analizą całego obszaru, który powinien podlegać analizie wynikało m.in. z faktu, że teren objęty wnioskiem inwestora od bardzo dawna w planach zagospodarowania przestrzennego był przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, co m.in. potwierdzają: Miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W. z 1994r., Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. z 2002 roku. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, M. B., na wniosek której zostało wszczęte postępowanie nieważnościowe, nie ma interesu prawnego do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony postępowania. Decyzja organu pierwszej instancji nie naruszyła jej interesu prawnego, czy też jej obowiązku. M. B. od roku wiedziała, że jej działka jest przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Przedmiotowa inwestycja nie oddziaływuje na jej działkę w sposób uniemożliwiający jej realizację zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Na rozprawie Prokurator Prokuratury Rejonowej w W. złożyła pismo z dnia [...] marca 2009r., w którym zgłosiła udział w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym prowadzonym w przedmiotowej sprawie, wnosząc jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z załączonych czterech opinii urbanistycznych, z których dwie zostały sporządzone na zlecenie Prokuratury Rejonowej w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom wynikającym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s.699). Organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji – przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 kpa, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. np. wyroki NSA z dnia 13 grudnia 1988, II SA 981/88, z dnia 25 września 2007r., sygn. akt II OSK 1111/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący" to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji w indywidualnych sprawach, a w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2001r.,II SA 1726/00, Lex nr 51233). Traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce wtedy, gdy jego wada jest znacznie większa niż stabilność decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996r., IIISA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1995r., III ARN 22/95). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż prawidłowo Kolegium uznało, że kontrolowana decyzja Burmistrza W. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] rażąco narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 3 ust. 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy według art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Jednym z tych warunków jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, jak również ustalenia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego- określonego w art. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy- jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej zabudowy już istniejącej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu a także i charakterystyce architektonicznej w zakresie gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, str.500). Szczegółowe warunki określenia cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy, jak i granice obszaru analizowanego na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust.2 pkt 1 ustaw, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Szczególną uwagę należy zwrócić na użyte w powyższym przepisie wyrażenie "wokół działki budowlanej". Oznacza ono, że obszar analizowany musi być wyznaczony dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach we wskazanych odległościach. Z powyższego wynika, że złamanie tych zasad przy wyznaczaniu obszaru analizowanego stanowi o wadliwości przeprowadzonej analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu, która, jak słusznie stwierdził organ nadzoru, ma zagwarantować spełnienie wymogów art. 61 ust.1 ustawy. Dlatego zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że Burmistrz W. ustalając warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku inwestora dopuścił się rażącego naruszenia ww. § 3 rozporządzenia, tym samym rażąco naruszono art. 61 ust.1 ustawy, skoro z załączonej do decyzji mapy niewątpliwie wynika, że obszar analizowany po stronie wschodniej został wyznaczony z oczywistą obrazą zasad wynikających z cyt. § 3 rozporządzenia. Ustalenie warunków zabudowy dla nowej zabudowy wymaga stosownie do § 5 cyt. wyżej rozporządzenia określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy działki albo terenu, który wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego. Możliwe jest wyznaczenie innego wskaźnika zabudowy, jeżeli to wynika z przeprowadzonej analizy. Trafnie stwierdził organ nadzoru, że w analizie sporządzonej dla ustalenia warunków zabudowy w decyzji nr [...] zabrakło określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Zatem pojawienie się w pkt. III decyzji zapisu "75 % powierzchni terenu inwestycji przewidziane jest pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, dojazdów, dojść do budynków, miejsc parkingowych dla samochodów osobowych i miejsc składowania odpadów stałych" było nieuprawnione. W warunkach gdy nie dokonano analizy obszaru pod względem wskaźnika zabudowy, zamieszczenie w decyzji ustaleń w tym zakresie godzi wprost w treść § 5 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji stanowi o rażącym naruszeniu art. 61 ust.1 ustawy. Zauważyć należy, że kontrolowana decyzja Burmistrza W. dotknięta jest jeszcze jedną kwalifikowaną wadą prawną, na którą nie zwrócił organ nadzoru uwagi, a która została dostrzeżona w opinii biegłego sądowego mgr inż. arch. M. P. (str.6) opracowanej dla Prokuratury Rejonowej w W. do sprawy sygn. akt [...]. Otóż ustalenie warunków zabudowy przez organ pierwszej instancji nastąpiło niezgodnie z wnioskiem inwestora z dnia [...] lutego 2006r., zgodnie z którym inwestycja miała polegać na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem w przyziemiu, z wjazdem, drogami i ciągami pieszymi, miejscami postojowymi, terenem zielonym i rekreacyjnym. Tymczasem w decyzji ustalono warunki dla tak wskazanej inwestycji z tym, że zamiast parkingu w przyziemiu wskazano w decyzji parking w podziemiu. Oznacza to, że doszło do zmiany treści wniosku przez organ pierwszej instancji, co jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie art. 61 § 1 kpa. W orzecznictwie podkreśla się wyraźnie, że organ administracji jest związany wnioskiem strony i nie może go modyfikować. Wszelkie zmiany co do treści żądania zawartego we wniosku do dnia wydania ostatecznej decyzji może tylko i wyłącznie dokonywać strona. Organ natomiast w razie wątpliwości może zwrócić się do strony o sprecyzowanie wniosku. Z akt sprawy nie wynika aby inwestor zmienił w tym zakresie wniosek, czy to z własnej inicjatywy, czy też na zapytanie Burmistrza W. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.