II OSK 2049/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Ewa Ibrom Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 161/09 w sprawie ze skargi M. P. i A. P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz A. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 161/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. i A. P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia (...) września 2008 r., nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 k.p.a. nakazał M. i A. P. rozbiórkę muru ogrodzeniowego wybudowanego w W. przy ulicy T. Postanowieniem z dnia (...) października 2008 r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. działając na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4, art. 101 i 123 k.p.a. orzekł o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie nakazu rozbiórki muru ogrodzeniowego wybudowanego przez M. i A. P. do czasu rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2008 r. nr (...) o uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) dotyczącego wykonania ekspertyzy stanu technicznego muru. Postanowieniem z dnia (...) listopada 2008 r., nr (...) Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2009 r., nr (...) Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając zgodnie z art. 134 k.p.a. w związku z art. 129 § 2 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez M. i A. P. odwołania od decyzji z dnia (...) września 2008 r. orzekającej nakaz rozbiórki muru. Organ podał, iż decyzja organu pierwszej instancji z dnia (...) września 2008 r. orzekająca o nakazie rozbiórki muru doręczona została A. P. w dniu 6 października 2008 r. Decyzja ta zawierała pouczenie o terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia. Termin do wniesienia odwołania na wydane rozstrzygnięcie upływał w dniu 20 października 2008 r. Odwołanie od w/w decyzji skarżący nadali w urzędzie pocztowym w dniu 25 listopada 2008 r. Uchybili tym samym ustawowemu terminowi do dokonania tej czynności. Rozpoznając skargę na powyższe rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie organu w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki muru, w sytuacji gdy wydana była decyzja rozstrzygająca sprawę w tej kwestii było oczywiście bezzasadne. Powyższe zostało prawidłowo stwierdzone w postępowaniu odwoławczym, w wyniku czego orzeczenie to zostało wyeliminowane z porządku prawnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż zaskarżona odwołaniem decyzja z dnia (...) września 2008 r. doręczona została skarżącemu A. P. w dniu 6 października 2008 r. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał zatem, iż odwołanie nadane w Urzędzie Pocztowym w W. w dniu 25 listopada 2008 r. wniesione zostało z uchybieniem ustawowego terminu na dokonanie w/w czynności. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, iż decyzja organu pierwszej instancji mimo, iż nakładała obowiązek rozbiórki muru ogrodzeniowego na małżonków M. i A. P. doręczona została tylko A. P., a odwołanie wniesione zostało przez oboje małżonków. Zdaniem Sądu należy zatem przyjąć, że termin do wniesienia odwołania dla M. P. liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu z tym że skarżącej służy możliwość wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł A. P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także art. 7 – 11 k.p.a. polegające na ich nieuwzględnieniu przy wydawaniu orzeczenia; - naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 2, 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., przez nie wysłuchanie skarżącego, który taką gotowość zgłaszał i pozbawienie go tym samym możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych, a także zamkniecie rozprawy mimo że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona (art. 113 p.p.s.a.). Skarżący podtrzymał to, iż Sąd pierwszej instancji nie wskazał na jakiej podstawie prawnej i faktycznej przyjął (poza odwołaniem się do poglądów z literatury prawniczej), iż w niniejszej sprawie nie mają zastosowania wskazane w sprawie naruszenia przepisów k.p.a. zwłaszcza art. 97 § 1 pkt 4, 10 § 1 oraz art. 103 zastępując to cytatem z literatury prawniczej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez uwzględnienie skargi orzekając, że skarżący dochował terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu - Wydz. VIII Zamiejscowy w Radomiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) zawierało pouczenie, iż zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie oraz że na postanowienie służy zażalenie. Zgodnie z tym pouczeniem skarżący złożył (wraz z M. P.) zażalenie, z którego treści zdaniem skarżącego wynikało, iż nie kwestionuje on tylko zasadności doręczonego postanowienia o zawieszeniu postępowania, ale również wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzję nr (...) nakazującą rozbiórkę muru. Zdaniem skarżącego dopiero od daty wydania postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2008 r., nr (...) uchylającego postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania biegnie termin do wniesienia odwołania od decyzji nr (...), skoro skarżący dostosował się do wskazań i pouczenia organu administracji i niezwłocznie złożyli odwołanie od powyższej decyzji. Zdaniem strony skarżącej znaczenie w niniejszej sprawie ma również wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 600/08, którym uwzględniono skargę W. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2008 r., nr (...) uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia (...) lipca 2008 r., nr (...) dotyczącego wykonania ekspertyzy stanu technicznego muru. W dalszej części skargi kasacyjnej skarżący wskazał na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust 1 Konstytucji RP). Sąd pierwszej instancji uniemożliwił ponadto na rozprawie swobodne przedstawienie stanowiska skarżącemu, zgłoszenia żądań oraz dowodów, m.in. wyżej wymienionego wyroku sygn. akt VIII SA/Wa 600/08. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż rolą organu administracji jest precyzyjne ustalenie - odczytanie woli strony zawartej w złożonym przez nią piśmie procesowym. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w której pismo takie jest formułowane przez stronę osobiście, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, a zachodzi obawa, że strona na skutek braku znajomości prawa może ponieść szkodę - art. 9 k.p.a. W takim przypadku należy wynikające z treści pisma wątpliwości potraktować jako brak formalny i wezwać stronę do jego usunięcia poprzez sprecyzowanie treści zawartego w piśmie żądania. Takie działania organu administracji wynikają, z zasad ogólnych k.p.a. - zasady udzielania informacji stronom (art. 9 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy organy administracji orzekające w sprawie uchybiły powyższym przepisom. Bezsprzecznym jest fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia (...) października 2008 r. zawiesił postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki muru już po zakończeniu postępowania w tej sprawie decyzją z dnia (...) września 2008 r. nakazującą jego rozbiórkę. Skarżący A. P., w terminie do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę, opierając się na pouczeniu zawartym w postanowieniu zawieszającym postępowanie, iż zawieszenie posterowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, wniósł zażalenie na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, które w konsekwencji zostało uchylone postanowieniem organu odwoławczego z dnia (...) listopada 2008 r. jako oczywiście bezzasadne już w momencie jego wydania. Następnie zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) stycznia 2009 r. organ drugiej instancji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji rozbiórkowej. Takie działanie organów administracji należy uznać za naruszające wymienione na wstępie zasady ogólne zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy mieć bowiem na uwadze, iż na mocy art. 9 k.p.a organ administracji publicznej jest obowiązany do udzielania pełnej informacji (o okolicznościach faktycznych i okolicznościach prawnych) stronom postępowania. Obowiązek udzielania pełnej informacji stronom spoczywa na organie administracji w granicach określonych w art. 9 zd. 1, tzn. wtedy, gdy informacja dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron będących przedmiotem postępowania. Granice tego obowiązku wyznaczają równocześnie granice uprawnień stron do żądania udzielenia wspomnianej informacji. Obowiązek z art. 9 zd. 1 konsumuje obowiązek organu wynikający ze zd. 2 tego przepisu, że organy administracji "czuwają nad tym, aby strony (...) nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a w tym celu udzielają im niezbędnych wskazówek i wyjaśnień". Wskazać zatem należy, iż przesłanki wykonywania przez organy obowiązku udzielania pełnej informacji stronom muszą uwzględniać konieczność informowania w celu zapobieżenia szkodzie z powodu nieznajomości prawa. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, PiP 1993, z. 3, s. 110 z glosą W. Tarasa; PiP 1993, z. 8, s. 116 z glosą J. Zimmermanna, "Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe". Mając powyższe rozważania na uwadze wskazać należy, iż skarżący A. P., złożył zażalenie na oczywiście bezzasadnie postanowienie o zawieszeniu postępowania, działając w przeświadczeniu, iż zgodnie z pouczeniem zawartym w tym postanowieniu bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę też podlega zawieszeniu. Organ nie poinformował jednakże skarżącego, iż wstrzymanie biegu terminów o którym mowa w art. 103 k.p.a. nie dotyczy niektórych terminów przewidzianych w kodeksie, które rozpoczynają swój bieg od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, niezależnie od tego, czy są to terminy procesowe, np. termin do wniesienia odwołania, czy też terminy przedawnienia przewidziane w art. 146 § 1. Takie postępowanie narusza w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego regułę określoną w art. 9 k.p.a., jak również w art. 7 k.p.a., gdyż nie prowadzi to do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywateli i stoi w sprzeczności z zasadą praworządności. Ponadto wskazać należy, iż w treści zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania, wniesione co należy jeszcze raz podkreślić w terminie do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej rozbiórki, skarżący zawarł sformułowanie, iż decyzja rozbiórkowa nie znajduje jego zdaniem uzasadnienia w przepisach prawa, co już samo w sobie powinno zwrócić uwagę organu odwoławczego na charakter wniesionego pisma i wzbudzić wątpliwości, czy pismo to należy potraktować jako zażalenie na oczywiście bezzasadne postanowienie o zawieszeniu postępowania, o czym wspomina w przedmiotowym zażaleniu sam skarżący, czy też jako odwołanie od decyzji nakazującej rozbiórkę. Należy mieć bowiem na uwadze, iż o tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga kasacyjna oparta została na uzasadnionych podstawach, co stosowanie do art. 185 § 1 p.p.s.a. uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd pierwszej instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej przedstawione i przy ich uwzględnieniu dokona ponownej analizy wniesionej do Sądu skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.