I OSK 1501/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 14 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 252/09 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 252/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] (powinno być z dnia [...] grudnia 2008 r.) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Orzeczenie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt II SA 1696/93, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę J. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1993 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody T. z dnia [...] sierpnia 1990 r. o odmowie zmiany, na zasadzie art. 155 kpa, orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w N. z [...] grudnia 1964 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa W. M. w trybie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) Kolejnym wyrokiem z dnia 22 lutego 2003 r., sygn. akt IV SA 1783/99, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę J. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1999 r. w przedmiocie wznowienia postępowania. Sąd podzielił pogląd organu, iż brak było w sprawie podstaw do wznowienia postępowania, gdyż wniosek w tym przedmiocie nie został złożony w stosownym terminie. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2008 r., którą umorzono postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji z 1964 roku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2008r. organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie decyzji z 1964 roku toczyły się już postępowania zakończone prawomocnymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak skonstatował organ, sprawa została zakończona prawomocną decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 1993 roku i gdyby orzeczono w sprawie uprzednio rozstrzygniętej ostatecznym orzeczeniem, to decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Powoduje to, iż wszczęte w tej samej sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.). W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi J. M. -spadkobierca ówczesnego właściciela gospodarstwa rolnego W. M. - podniósł, iż w jego ocenie decyzja z 1964 roku była wadliwa. Stąd przejęcie gospodarstwa, a następnie użytkowanie przez Skarb Państwa było bezprawne. Skarżący zwrócił się do Sądu o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i o zasądzenie stosownego zadośćuczynienia z tytułu bezprawnego użytkowania gospodarstwa, po jego oszacowaniu przez powołanego biegłego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd uznał, że trafnie organ administracji ocenił, iż zachodzą przesłanki stanowiące przeszkodę dla ponownego orzekania w przedmiocie wadliwości (w tym kwalifikowanej - art. 156 § 1 pkt kpa) decyzji z 1964 roku. Kwestie te bowiem, pomimo powołania się na tryb art. 155 kpa były rozważane, co do meritum, zarówno przez organ administracji orzekający w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 1993 roku jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny (sprawa sygn. akt II SA 1696/93), który oddalił skargę. Ponadto Sąd I instancji przyjął, że zarówno organ administracji jak i Sąd związany jest oceną prawną zawartą w wyroku o sygn. akt II SA 1696/93, co wynika z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodatkowo Sąd zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany bywa generalny pogląd, iż oddalenie skargi na decyzję, którą dokonywano oceny określonego orzeczenia, pod kątem jego zmiany w trybie nadzwyczajnym (np. wznowienie postępowania) zamyka drogę dla późniejszego wyeliminowania tego samego orzeczenia z obrotu prawnego w procedurze stwierdzenia jego nieważności. Kwestie kwalifikowanej wadliwości takiego orzeczenia muszą być bowiem badane przez Sąd z urzędu, przy kontroli zasadności jego wzruszenia w innych szczególnych trybach (patrz np. wyrok NSA sygn. akt I OSK 700/08). W rozpoznawanej sprawie expressis verbis z uzasadnienia orzeczenia o sygn. akt II SA 1696/93 wynika, iż kwestie wadliwości decyzji z 1964 roku były oceniane przez sąd administracyjny. Sąd uznał też, że uchybieniem przepisom postępowania, w zakresie właściwego uzasadnienia (art. 107 § 3 K.p.a.), jest stosunkowo lakoniczne wskazanie przyczyn, dla których organ administracji ocenił, iż sprawa była już rozstrzygana. Jednak trafnie organy powołały się na ostateczne orzeczenie z 1993 roku, nie odnotowując jednak, iż wydane było ono z przywołaniem trybu art. 155 kpa. Jednocześnie trafnie uznał organ administracji, iż co do meritum dotyczyło ono (jak i sprawa sądowo-administracyjna, zakończona oddaleniem skargi) kwestii wadliwości uprzedniego orzeczenia, a więc tym bardziej wadliwości kwalifikowanej. W tej sytuacji naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy a więc jego stwierdzenie nie prowadzi do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, co wynika a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zakończenie WSA podniósł, że w rozpoznawanej sprawie z uwagi na identyczne skutki procesowe dla strony, nie ma wpływu na wynik sprawy, czy w świetle przepisów procesowych właściwą podstawą orzekania było umorzenie postępowania (art. 105 § 1 kpa - przywołany przez organ) czy też organ winien odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 kpa). Sąd nie orzekł w przedmiocie zasadności wniosku skarżącego w kwestiach odszkodowawczych, z uwagi na brak właściwości sądów administracyjnych w tym zakresie i na podstawie art. 151 oraz 250 p.p.s.a. rozstrzygnął jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M., zaskarżając go w całości na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie oraz naruszenie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędną interpretację. Pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że sprawa została już merytorycznie rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem o sygnaturze II SA 1696/93, bowiem wskazanym wyrokiem NSA oddalił skargę J. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1993 roku, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody T. z dnia [...] sierpnia 1990 roku, odmawiającą na zasadzie art. 155 kpa zmiany orzeczenia z dnia [...] grudnia 1964 roku Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. W samej zaś decyzji z dnia [...] czerwca 1993 roku wskazano, iż utrzymana została decyzja Dyrektora Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Wojewódzkiego w T. z dnia [...] sierpnia 1990 roku odmawiająca uchylenia decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] grudnia 1964 roku. Ponadto wskazano, że J. M. w odniesieniu do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 1964 roku, wniósł o przyznanie odszkodowania lub zwrotu gospodarstwa położonego we wsi L. w związku z przejęciem na rzecz Skarbu Państwa. Mimo wniosku dotyczącego odszkodowania lub zwrotu gospodarstwa, organ wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia decyzji, co oznacza, że nie było to postępowanie dotyczące wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Stwierdzenie więc przez organ bezprzedmiotowości postępowania i wydanie decyzji o jego umorzeniu było niezasadne, gdyż przedmiotem decyzji winno być merytoryczne rozpoznanie sprawy dotyczące stwierdzenie nieważności decyzji. Z tego też względu WSA winien na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylić w całości zaskarżoną decyzję. Ponadto pełnomocnik skarżącego wskazał, że w zaskarżonym wyroku można dopatrzeć się naruszenia art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem rozstrzygnięcia z dnia 13 kwietnia 1994 roku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie o sygn. akt II SA 1696/93, było oddalenie skargi J. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1993 roku, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody T. z dnia [...] sierpnia 1990 roku, która to z kolei odmówiła na zasadzie art. 155 kpa zmiany orzeczenia z dnia [...] grudnia 1964 roku. Dlatego też rozstrzygając sprawę IV SA/Wa 252/09 Sąd nie był związany rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 1994 roku, bowiem decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 roku dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Jako usprawiedliwione trzeba było uznać zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodzić się bowiem należało z autorem skargi kasacyjnej, że wadliwość zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji uzasadniała jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podczas gdy skarga została oddalona. Sąd Wojewódzki w sposób nieuprawniony zaakceptował stanowisko organu co do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium PRN z [...] grudnia 1964 roku o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej bez budynków, stanowiącej własność W. M. W ocenie organu administracji, a następnie WSA, przesłanką do umorzenia postępowania było to, że sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zakończona została już wcześniej decyzją ostateczną Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] czerwca 1993 r. poddaną kontroli sądowej, w efekcie której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 kwietnia 1994 r. oddalił skargę. Innymi słowy uznano, że w sprawie zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Konkretnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że kwestia kwalifikowanej wadliwości decyzji z 1964 roku, pomimo powołania się na tryb z art. 155 kpa, była rozważana co do meritum przez organ administracji orzekający w sprawie zakończonej ostateczną decyzją 1993 r., poddanej następnie kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić, zwłaszcza, że w uzasadnieniu wyroku brakuje argumentacji wykazującej tożsamość sprawy administracyjnej. Sąd Wojewódzki nie przedstawił własnych ustaleń w tym zakresie mimo, iż dostrzegł uchybienie organu administracji polegające na zbyt lakonicznym wskazaniu przyczyn, z powodu których uznano, że sprawa była już wcześniej rozstrzygnięta. Tymczasem aby stwierdzić, że konkretna sprawa administracyjna została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną należy ustalić, czy występuje tożsamość sprawy zdeterminowana przez elementy podmiotowe i przedmiotowe sprawy oraz podstawę prawną uprzedniego rozstrzygnięcia. Zaskarżony wyrok dotyczy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1964 roku w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej. Natomiast decyzja z [...] czerwca 1993 r. wydana została w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 kpa po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Dyrektora Wydziału Urzędu Wojewódzkiego w T. z [...] sierpnia 1990 r., którą na podstawie art. 155 kpa odmówiono uchylenia decyzji PPRN z [...] grudnia 1964 r. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, iż ta ostateczna decyzja zakończyła postępowanie wszczęte na wniosek J. M., który domagał się wypłacenia odszkodowania za przejęte gospodarstwo lub przyznania gospodarstwa zamiennego. Podkreślić należy, że organ administracji w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 1993 r. uznał, że przedmiotowe gospodarstwo rolne przejęte zostało na rzecz Państwa zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, w związku z czym brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku w sprawie przyznania odszkodowania bądź gospodarstwa zamiennego. Treść omawianej decyzji nie pozwala na przyjęcie, że rozstrzygano ją w przedmiocie nieważności decyzji, skoro organ odwoławczy wyraźnie zaznaczył, iż nie mógł być uwzględniony wniosek o przyznanie odszkodowania lub gospodarstwa zamiennego. Do uznania, że organ administracji badał i rozstrzygał kwestię kwalifikowanej wadliwości decyzji, niewystarczające było powołanie w podstawie decyzji administracyjnej przepisów art. 156 § 1 i 157 kpa, podczas gdy organ pierwszej instancji odmówił uchylenia decyzji na podstawie art. 155 kpa, a jednocześnie organ odwoławczy nie dokonał jednoznacznej konkretyzacji przedmiotu sprawy. Przy takiej nieadekwatności treści wniosku wszczynającego postępowanie i treści decyzji podjętych przez organy obu instancji – istotne znaczenie miało określenie przedmiotu sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny w sentencji wyroku z dnia 13 kwietnia 1994 r. wskazał, że przedmiotem sprawy jest "zwrot gospodarstwa przejętego na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczonego"; przy czym w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do różnego oznaczenia przez organy administracji podstawy prawnej podjętych decyzji. Wobec powyższego zbyt daleko idące było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do tego, że sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1964 roku została rozstrzygnięta decyzjami z [...] sierpnia 1990 r. i [...] czerwca 1993 r. oraz wyrokiem NSA z 13 kwietnia 1994 r. Wprawdzie organy administracji i Naczelny Sąd Administracyjny zawarły w swych orzeczeniach wypowiedzi o prawidłowości decyzji z 1964 r., ale nie w kontekście badania jej ważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, lecz jako przesłanka do negatywnego załatwienia wniosku o wypłatę odszkodowania bądź przyznania nieruchomości zamiennej. Pamiętać należy, że tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej (por. T. Woś W: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wyd. Lexis Nexis Warszawa 2009 str. 567; oraz wyroki: WSA we Wrocławiu z 7 czerwca 2010 r., sygn. I SA/Wr 398/10, wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r. sygn. II GSK 1005/08, wyrok WSA w Gliwicach z 14 czerwca 2010 r. sygn. II SA/Gl 204/10, wyrok NSA z 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 864/10). Ze względów wyżej przedstawionych należało uznać, że sprawa wszczęta wnioskiem J. M. z [...] maja 1990 r. i zakończona decyzją ostateczną z [...] czerwca 1993 r. nie jest tożsama ze sprawą zainicjowaną jego wnioskiem z [...] sierpnia 2006 r. . W konsekwencji nieuprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego co do legalności decyzji umarzającej postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Tym samym, wbrew temu co stwierdził Sąd pierwszej instancji, w sprawie nie mogło mieć miejsca związanie oceną prawną zawartą w wyroku NSA z 13 kwietnia 1994 r., gdyż obejmował on tylko kwestię odszkodowania lub przyznania nieruchomości zamiennej, a nie rozstrzygał w zakresie występowania ewentualnych wad decyzji z 1964 r., warunkujących stwierdzenie jej nieważności. Mając na uwadze zagadnienie, które w sprawie wymagało oceny Sądu, to niezrozumiały jest wywód zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż "oddalenie skargi na decyzję, którą dokonywano oceny określonego orzeczenia, pod kątem jego zmiany w trybie nadzwyczajnym (np. wznowienia postępowania) zamyka drogę dla późniejszego wyeliminowania tego samego orzeczenia z obrotu prawnego w procedurze stwierdzenia nieważności". Według Sądu Wojewódzkiego kwestie kwalifikowanej wadliwości takiego orzeczenia muszą być bowiem badane przez Sąd z urzędu, przy kontroli zasadności jego wzruszenia w innych szczególnych trybach. Postawienie takiej tezy na gruncie rozpatrywanej stanowi zaprzeczenie istoty niezależnych od siebie administracyjnych trybów nadzwyczajnych, jakimi są wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji, co z kolei rzutuje na różny zakres przedmiotowy postępowań sądowoadministracyjnych. Przede wszystkim trzeba zaznaczyć, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 p.p.s.a. – Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi m.in. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. W obu tych przypadkach rozstrzygnięcie dotyczy tylko zaskarżonej decyzji, pomijając sytuacje przewidziane w art. 135 p.p.s.a. Jeżeli Sąd kontroluje decyzję kończącą postępowanie nadzwyczajne (np. wznowieniowe) to przedmiotem rozstrzygania jest właśnie ta zaskarżona decyzja, a nie decyzja ostateczna wydana przez organ w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Nie można więc wykluczyć sytuacji, że postępowanie prowadzone w trybie zwykłym było prawidłowe i nie występowały podstawy do jego wznowienia w trybie art. 145 § 1 kpa, natomiast sama decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną uzasadniającą stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 kpa. Kwalifikowane wady postępowania administracyjnego bądź samej decyzji badane są jednak przez właściwe organy nadzoru w odrębnych postępowaniach i nie ma przeszkód, aby tak jak miało to miejsce w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, najpierw toczyło się postępowanie wznowieniowe (wyrok NSA z 22 lutego 2001 r. oddalający skargę na decyzję MRiGŻ z [...] września 1999 r.), a następnie postępowanie nieważnościowe. Zupełnie innym zagadnieniem są natomiast ograniczenia możliwości wszczynania postępowania nadzorczego co do decyzji, która była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie występuje, dlatego uwagi Sądu w omawianej części uzasadnienia są całkowicie nietrafne. Z tych wszystkich względów za usprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej co do naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki uwzględni ocenę prawną wyżej przedstawioną, a ponadto rozważy konieczność podjęcia odpowiedniego rozstrzygnięcia w zakresie roszczeń odszkodowawczych. W konsekwencji należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a.