VIII SA/Wa 699/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Asesor WSA Mirosław Gdesz /sprawozdawca/, Protokolant Krzysztof Koziara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w projekcie scalenia gruntów wsi G. R. 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz stwierdza nieważność następujących decyzji: decyzji Starosty S. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołań M. K. oraz T. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] w sprawie wprowadzenia zmian w projekcie scalenia gruntów wsi G., gmina J. - w części dotyczącej gruntów stanowiących własność M. K., T. K. oraz M. J., uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji został przedstawiony następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] w sprawie scalenia gruntów wsi G. gmina J., w części dotyczącej gruntów stanowiących własność M. K. W uzasadnieniu wskazał na nieprawidłowości w wydzieleniu w trakcie scalenia należnego ekwiwalentu za wniesione do scalenia grunty przez w/w uczestnika. Starosta [...] rozpatrując sprawę, w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] orzekł o pozostawieniu działki nr [...], wydzielonej w trakcie scalenia gruntów wsi G., gmina J. w takich granicach, jakie uwidocznione są na szkicu wyniesienia, określając jednocześnie, że różnica w powierzchni i wartości szacunkowej gruntów przed i po scaleniu zostanie uregulowana w formie dopłaty pieniężnej. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. K. Strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, jak i prawa procesowego, jednocześnie wnosząc o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji, celem przywrócenia stanu działki nr [...] w kształcie i powierzchni sprzed scalenia. Po rozpatrzeniu odwołania oraz analizie akt sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak [...] uchylił przedmiotową decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał na uchybienia proceduralne polegające na tym, iż w sentencji decyzji organ winien zatwierdzić projekt scalenia w części dotyczącej wydzielenia gruntów w pozycji M. K. oraz wskazać wysokość ewentualnej dopłaty przysługującej za różnicę wartości szacunkowej przekraczającej 3%, z podaniem terminu jej uiszczenia na rzecz skarżącej. Starosta [...] ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] orzekł o wprowadzeniu zmian w projekcie scalenia gruntów wsi G. gmina J. w części gruntów stanowiących własność M. K., T. K. oraz M. J. poprzez poszerzenie działki skarżącej M.K. od strony drogi kosztem działki sąsiedniej należącej do T. K. oraz jej wydłużenie kosztem działki zaprojektowanej w wyniku scalenia w pozycji M. J., określając jednocześnie, że ewentualny brakujący ekwiwalent należy wyrównać w formie dopłaty pieniężnej. Od powyższej decyzji odwołania wniosły T. K. oraz M. K.. Wojewoda [...] uznał odwołania w części za zasadne i zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. uchylił decyzję Starosty [...], przekazując jednocześnie sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż starosta objął zakresem swojej decyzji grunty M. K. i M. J., pomimo że w tym zakresie nie została wzruszona ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] zatwierdzająca scalenie gruntów wsi G. gm. J. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji w myśl art. 157 Kpa dokonuje organ wyższego stopnia - w omawianym przypadku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zatem bez wzruszenia przez właściwy organ ostatecznej decyzji zatwierdzającej scalenie gruntów wsi G. w części dotyczącej gruntów z pozycji M. K. i M. J., nie było możliwe rozporządzanie tymi gruntami przez organ I instancji Wojewoda wskazał ponadto, że w sentencji omawianej decyzji organ pierwszej instancji ponownie uchylił się od określenia wysokości ewentualnej dopłaty przysługującej stronie za różnicę wartości szacunkowej przekraczającej 3%. Informacja ta winna być zawarta w sentencji skarżonej decyzji z jednoczesnym wskazaniem przez kogo będzie stronie wypłacona należna kwota wraz z określeniem sposobu i terminu jej uiszczenia na rzecz skarżącej. Powyższa decyzja Wojewody [...] stała się przedmiotem skargi M.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 156 § 1 pkt 1 Kpa poprzez nie zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej Wojewody [...]. Zdaniem skarżącej zwrócenie się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi obligowało wojewodę do zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: 1. Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. 2. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "ppsa") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 3. Kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma okoliczność, iż całe postępowanie zostało wywołane decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] stwierdzającą nieważność powołanej decyzji scaleniowej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. Jednak Wojewoda [...] nie był organem uprawnionym do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Stosownie bowiem do utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązującego w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności. 4. Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] grudnia 1979 r., działał jako terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, co wynika z art. 44 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 ze zm.). Jednocześnie, wojewoda był organem właściwym do wydawania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.), która to ustawa była podstawą decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. Właściwość wojewody do wydawania decyzji administracyjnych w tym przedmiocie ustalono przy tym w § 2 pkt 6 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie (Dz. U. Nr 17, poz. 94). 5. Wojewoda [...] jako organ administracji rządowej szczebla wojewódzkiego odpowiada pozycji ustrojowej w strukturze organów administracji publicznej szczebla wojewódzkiego dawnemu Wojewodzie [...], który wydał decyzję z dnia [...] grudnia 1979 r., zatwierdzającą projekt scalenia i wymiany gruntów. Oznacza to, iż Wojewoda [...] nie jest organem wyższego stopnia wobec Wojewody [...], dlatego też nie jest organem właściwym do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania nadzorczego oraz wydania stosownej decyzji nadzorczej wobec powołanej decyzji o wymianie gruntów. Stosownie do art. 157 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 2 Kpa organem właściwym do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania nadzorczego wobec kwestionowanej przez skarżącą decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. jest właściwy minister, w tym względzie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ kierujący działem administracji publicznej "rozwój wsi", obejmującym m.in. wymianę gruntów. Zresztą również dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. akt II SA 2424/93, wyrok z dnia 1 lutego 1994 r. sygn. akt II SA 2143/92) jak również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1035/06 wskazują na Ministra jako organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez wojewodów w przedmiocie scalenia i wymiany gruntów. 6. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydana zatem została z naruszeniem przepisu art. 157 § 1 Kpa., określającego właściwość nadzorczą wobec decyzji administracyjnych, skutkiem czego dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Dlatego Sąd był zobligowany do stwierdzenia nieważności tej decyzji. 7. Dodatkowo wskazać należy, że ta wadliwa decyzja nadzorcza Wojewody [...] dotyczyła tylko i wyłącznie działki nr [...], a nie działek sąsiednich. Dlatego obejmowanie postępowaniem nieruchomości sąsiednich było absolutnie nieuprawnione. 8. Powyższe wady, jednak w szczególności nieprawidłowe stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z 1979 r., rzutują na legalność wszystkich kolejnych decyzji podjętych w sprawie administracyjnej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 16 oraz 138 § 2 Kpa, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Również poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] poprzez objęcie zakresem rozstrzygnięcia działek sąsiednich zawiera dodatkowo wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa tj. orzeka w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją. 9. W tym miejscu wskazać należy, iż mimo, że przedmiotem skargi była jedynie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. to Sąd uprawniony być stwierdzić nieważność wszystkich decyzji wydanych w sprawie. Stosownie bowiem do treści art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja występuje. Tylko wyeliminowanie z obrotu prawnego wszystkich decyzji umożliwi, tak jak chciała tego skarżąca, zbadanie legalności scalenia w odniesieniu do działek. Kolejne decyzje Starosty [...] oraz Wojewody [...] naruszają w sposób oczywisty zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych art. 16 Kpa. W tej sprawie nie powinno być prowadzone jakiekolwiek postępowanie dopóki decyzja scaleniowa z 1979 r. nie zostanie wzruszona przez właściwy organ. 10. Odnosząc się do uzyskanej podczas rozprawy informacji o śmierci uczestnika postępowania - M. J. wskazać należy, że organ nadzoru prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. powinien wyjaśnić, kto jest stroną postępowania w odniesieniu do działki nr [...], jeżeli postępowaniem nadzorczym obejmie również tę działkę. Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, art. 135 oraz art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.