II OSK 1135/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędziowie sędzia del. NSA Janusz Furmanek sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 263/09 w sprawie ze skargi R. J. i B. J. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta K. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r. w sprawie o sygn. akt IISA/Kr 153/05 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuję od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 263/09, uwzględnił skargę R. J. i B. J. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta K. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r. i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: W [...] 2004 r. Prezydent Miasta K. wydał dwie decyzje dotyczące tego samego zamierzenia inwestycyjnego; jedną o umorzeniu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, drugą, którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę, tj. na wykonanie robót "dokończeniowych" dla inwestycji pod nazwą: budynek mieszkalny wielorodzinny z infrastrukturą techniczną. Zamierzenie budowlane objęte drugą decyzją dotyczyło wykonania kotłowni gazowej, infrastruktury zewnętrznej (przyłącza gazu, wjazdu, oświetlenia, ukształtowania terenu), robót wykończeniowych (elewacje, instalacje wewnętrzne, daszek nad balkonem). Po rozpoznaniu wniosku R. J. i B. J., postanowieniem z [...] 2004 r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wskazaną decyzją, a postanowieniem [...] 2004 r., po rozpoznaniu wniosku R. J. i B. J. na podstawie art. 152 § 1 w zw. z art. 123 k.p.a. odmówił wstrzymania wykonania powyższej decyzji. W [...] 2005 r. Wojewoda M. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. wydał postanowienie, w wyniku zażalenia R. J. i B. J. oraz uczestników J. J., K. J., J. T., H. M. i A. B., którym utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wyrokiem z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 153/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody z [...] 2005 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W [...] 2008 r., R. J. i B. J. skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na niewykonanie przez Prezydenta Miasta K. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 153/05. Wnosząc o oddalenie skargi Prezydent Miasta K., wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w K. prowadzi postępowanie administracyjne wszczęte w [...] 2008 r. na wniosek skarżących w sprawie doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie to nie zostało zakończone wydaniem decyzji rozstrzygającej w sprawie. W piśmie procesowym z [...] 2008 r. oraz [...] 2008 r. skarżący podnieśli po raz kolejny zarzut prowadzenia dwóch równoległych postępowań w tej samej sprawie, których przedmiotem była ta sama inwestycja, a także bezczynność organów w przedmiocie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 153/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę R. J. i B. J. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta K. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 153/05, postanowieniem z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 889/08. Na powyższe postanowienie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli R. J. i B. J., wnosząc o jego uchylenie w całości. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 149/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż pismo skarżących z [...] 2008 r. nazwane "skargą na urzędnika" należy uznać za wezwanie do wykonania wyroku, o którym mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., gdyż o istocie i charakterze środka prawnego rozstrzyga treść pisma, a nie jego tytuł. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając skargę za zasadną, podniósł, iż kwestią wymagającą oceny pozostaje bezczynność Prezydenta Miasta K. w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 153/05. Sąd uznał, iż Prezydent Miasta K. pozostaje w bezczynności, a stanowiska tego nie zmienia okoliczność, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w K. prowadzi postępowanie administracyjne wszczęte w [...] 2008 r. na wniosek skarżących w sprawie doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Sąd zaznaczył, że pomimo wskazań zawartych w wyroku z dnia 14 maja 2007 r., decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] 2004 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę na wykonanie robót "dokończeniowych" nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i nie została z niego wyeliminowana. Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2009 r., skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta K. nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r. Wskazując na powyższe uchybienie Prezydent Miasta K. wniósł o: – uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 263/09, w całości i oddalenie skargi względnie, uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2009r. sygn. akt II SA/Kr 263/09 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, – zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt pozostawania organu w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę, a nie fakt nieuwzględnienia przez organ orzekający oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku sądu, ta okoliczność może być podnoszona wyłącznie w drodze postępowania odwoławczego oraz na etapie sądowej kontroli legalności aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżący wskazał, że postępowanie wszczęte wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót "dokończeniowych" zostało zakończone decyzją ostateczną przed dniem wniesienia skargi na bezczynność, a także przed wydaniem przez WSA wyroku uchylającego postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Organ wskazał, że na ostateczną decyzję Wojewody M. z [...] 2005 r., nie została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, a decyzja ta utrzymała w mocy decyzję odmawiająca uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] 2004 r. Ponadto organ podał nowe okoliczności nie podnoszone wcześniej, które nie były Sądowi znane, z uwagi na fakt, że decyzja oraz postanowienie Prezydenta Miasta K., były wydane w czasie, gdy akta sprawy znajdowały się w sądzie administracyjnym, zaś organ do czasu uzyskania niekorzystnego dla siebie rozstrzygnięcia sądu był przekonany, że skarga B. i R. J. podlega odrzuceniu z uwagi na jej braki formalne. Prezydent Miasta K. podał też, że po otrzymaniu wyroku WSA z dnia 14 maja 2007 r. ponownie odmówił wstrzymania wykonania decyzji, postanowieniem [...] 2007 r. Organ stwierdził, że niezależnie od okoliczności, wymienionych wyżej, a nieznanych do tej pory Sądowi, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt. II SA/Kr 263/09 nie jest prawidłowy również z powodu, iż wskazuje, że okolicznością przesądzającą o bezczynności organu jest fakt, niewyeliminowania z obrotu prawnego, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót "dokończeniowych", pomimo wskazania w wyroku z dnia 14 maja 2007 r., że postępowanie w sprawie pozwolenia na wykonanie robót "dokończeniowych" powinno zostać umorzone. Ponadto, skarżący zaznaczył, iż ponieważ wyrok WSA z dnia 14 maja 2007 r. nie był wyrokiem uchylającym decyzję administracyjną, kończącą postępowanie w sprawie, ale wyrokiem uchylającym postanowienia wydane w toku postępowania. Zakres związania organu takim wyrokiem nie może rozciągać się na sposób rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Jeśli w takim wyroku zostałyby zawarte wytyczne co do sposobu zakończenia sprawy, organ nie byłby nimi związany, nawet gdyby wyrok wpłynął do organu przed wydaniem decyzji. W ocenie organu "wskazania i oceny" co do dalszego toku postępowania, wyrażone w wyroku WSA z dnia 14 maja 2007 r. nie mogą stanowić przesłanki oceny bezczynności organu, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Taką przesłanką jest wyłącznie bezczynność w ponownym wydaniu aktu lub jej brak, nie zaś uwzględnienie lub nieuwzględnienie rozważań Sądu. Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną złożyli R. i B. J., wnosząc o oddalenie skargi w całości, utrzymanie w mocy wyroku WSA w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. i B. J. podnieśli, że skarga kasacyjna jest bezzasadną. Wskazali także, iż słuszne jest stanowisko Sądu stwierdzające, że postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na budowę i zatwierdzające projekt budowlany powinno być umorzone, a z uwagi na fakt nieuczynienia tego przez organ, pozostaje on w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę, zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. – będąc związany wyłącznie zarzutami skargi kasacyjnej, zbadał z urzędu tylko, czy nie zachodzi nieważność postępowania określona przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie stwierdzono wystąpienia żadnej przesłanki przesądzającej o nieważności postępowania. Przedmiotowa skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. na podstawie określonej art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący podnosi naruszenie art. 154 § 1 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że Prezydent Miasta K. nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 153/05. Wyrok ten jak wynika z akt sprawy uchylał postanowienie Wojewody M. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, czyli Prezydenta Miasta K., w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji tegoż organu nr [...] z [...] 2004 r. dotyczącej pozwolenia na wykonanie "robót dokończeniowych" na prowadzonej inwestycji budowlanej, po zatwierdzeniu projektu budowlanego. Postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania opisanej wyżej decyzji zapadło po wznowieniu postępowania zakończonego ww. decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. W ocenie Sądu pierwszej instancji Prezydent Miasta K. pozostawał w bezczynności bo nie wykonał wskazań zawartych w wyroku z dnia 14 maja 2007 r., mimo wezwania go przez skarżących R. i B. J. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to stanowisko Sądu pierwszej instancji jest całkowicie niezasadne i sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy. Wymaga przypomnienia, że treść art. 154 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż "w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu, strona po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia organowi grzywny". Jak zaznaczono na wstępie przedmiotem rozstrzygnięcia wyroku z dnia 14 maja 2007 r. Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie było uchylenie postanowienia organów obu instancji, odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. Odmowa ta w ocenie Sądu budziła zastrzeżenie, zważywszy na argumenty podane przez organy, że brak jest prawdopodobieństwa uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] we wznowionym postępowaniu wobec braku interesu prawnego skarżących J. Sąd nie podzielił tego stanowiska, uznając, że takie założenie obwarowane jest istotną wadą i ocena co do prawdopodobieństwa uchylenia decyzji nie może być akceptowana. Jak wynika z powyższej treści uzasadnienia Sądu pierwszej instancji argumentującego swoje rozstrzygniecie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia – nie zawiera ono żadnych zaleceń ani nakazów do wykonania przez organy, które na nowo będą musiały rozpoznać wniosek o wstrzymanie wykonania spornej decyzji. Dalsza część uzasadnienia wyroku stanowi rozważanie tegoż Sądu na temat wadliwości postępowania, w którym zapadła kwestionowana decyzja nr[...]. W konstatacji tych rozważań wyprowadzony został wniosek o nieprawidłowym stanowisku organów co do oceny braku interesu prawnego skarżących, stanowiącej podstawę odmowy wstrzymania wykonania tej decyzji. Przede wszystkim w ocenie tegoż Sądu postępowanie, w którym zapadła decyzja nr [...] Prezydenta Miasta K. winno być umorzone. W podsumowaniu swych rozważań, prawidłowo Sąd jednak podkreślił, że przedmiotem tego postępowania sądowoadministracyjnego była wyłącznie kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Jak wynika z ustaleń Sądu pierwszej instancji rozpoznającego przedmiotową sprawę dotyczącą skargi z [...] 2008 r. o bezczynność organu, skarżący J. i B. J., po wyroku Sądu z dnia 14 maja 2007 r. sygn. akt SA/Kr 153/05 domagali się tylko by w ramach wykonania tegoż wyroku Prezydent Miasta K. w trybie art. 81 Prawa budowlanego wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z prawem. Skarżący w ogóle nie wspominali nic na temat rozstrzygnięcia wniosku ich o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...], po uchyleniu odmownego postanowienia wyrokiem Sądu z dnia 14 maja 2007 r. Z ustaleń Sądu wynikało także, iż Prezydent Miasta K. w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] 2008 r. wszczął postępowanie celem, doprowadzenia inwestycji przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z prawem. W świetle materiałów sprawy wynika zaś, że Prezydent Miasta K. rozpoznając na nowo sprawę w kwestii wstrzymania, po wyroku Sąd z dnia 14 maja 2007 r. po raz wtóry odmówił uwzględnienia tego wniosku postanowieniem z [...] 2007 r. znak[...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żadną miarą nie można przyjąć, iż Prezydent Miasta K. pozostawał w bezczynności w wykonaniu wyroku Sądu z dnia 14 maja 2007 r., jeśli się zważy, że po uchyleniu tym wyrokiem postanowienia o odmowie wstrzymania, i po zwrocie akt, organ ponownie rozpoznał sprawę i ponownie odmówił uwzględnienia wniosku o wstrzymanie decyzji postanowieniem z [...] 2007 r. Ponieważ przedmiotem kontroli Sądu było wyłącznie postanowienie w kwestii wstrzymania wykonania decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. – co wyraźnie podkreślił Sąd w swym uzasadnieniu – zalecenia Sądu mogły odnosić się tylko do tego przedmiotu. Nawet obszerna ocena Sądu odnosząca się do wad postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z [...] 2004 r. nie mogła stanowić podstawy żadnych wiążących zaleceń dla organu przy ponownym rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie. Niezrozumiałe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji rozpoznającego niniejszą skargę, który przyjmuje, że wskazania i ocena zawarta w wyroku z dnia 14 maja 2007 r. sygn. akt SA/Kr 153/05 dowodzą, iż Prezydent Miasta K. pozostaje w bezczynności. Sąd nie wskazuje na czym w jego ocenie polega ta bezczynność organu, jak również nie podaje, co zgodnie z zaleceniami Sądu nie zostało wykonane przez Prezydenta Miasta K. – a było zalecone do wykonania w ramach kompetencji tego organu z równoczesnym uwzględnieniem przedmiotu postępowania sądowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut skarżącego organu podnoszący naruszenie art. 154 § 1 p.p.s.a., bowiem przesłanką wymierzenia grzywny organowi, nie może być fakt nieuwzględnienia oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku dotyczącym innego aktu niż zaskarżony, który to stanowił przedmiot postępowania. Zasadnie więc skarga kasacyjna podnosi, że wyrok WSA z dnia 14 maja 2007 r. nie był wyrokiem uchylającym ostateczną decyzję administracyjną, lecz wyrokiem uchylającym postanowienie wydane w toku postępowania. Należy podzielić stanowisko skarżącego, iż zakres związania organu takim wyrokiem nie może rozciągać się na sposób rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Potwierdza to trafnie powołane w skardze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W podsumowaniu powyższych rozważań stwierdzić należy, że niniejsza skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie wykazując, iż wyrok zapadł z naruszeniem art. 154 § 1 p.p.s.a. Z mocy art. 185 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. Rozpoznając sprawę na nowo Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę treść przedstawionych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.