II SA/Ke 690/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008r. sprawy ze skargi J. W. i M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 9a, art. 136 ust. 3 oraz art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] znak: [...] orzekającą o odmowie B. Ł., Z. W., J. W., M. K. zwrotu niezabudowanej nieruchomości o łącznej powierzchni 429 m2 położonej we wsi S., gmina S., stanowiącej część wywłaszczonej działki [...] o powierzchni 0,2100ha oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że decyzją z dnia [...] znak: [...] Naczelnik Gminy w S wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa na cele związane z realizacją narodowych planów gospodarczych tj. pod budowę państwowego przedszkola w S. , nieruchomość położoną w S. oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 2100m2 stanowiącą współwłasność Z. i J. małżonków W. w ½ części oraz B. i J. małżonków W w ½ części. Celem wywłaszczenia stosownie do informacji nr [...] Naczelnika Powiatu z dnia[...] znak: [...] wydanej w oparciu o plan ogólny i plan szczegółowy zagospodarowania działki była budowa przedszkola wraz ze związaną z nią infrastrukturą techniczną. Część graficzna planu realizacyjnego przedstawia szczegółowy sposób zagospodarowania działki tj. budynek przedszkola wraz zaprojektowaną infrastrukturą techniczną. Współwłaściciel J. W. zmarł w dniu [...] a prawo do spadku po nim zostało stwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego w B z dnia 20.12.1979r. sygn.akt INs 1141/79 na rzecz żony Z. W. oraz dzieci J. J. W, M W K, J J W po ¼ części dla każdego z nich. Zmarli również: B. W. i J. W, a prawa do spadku po nich postanowieniem Sądu Rejonowego w B z dnia 27.05.1992r. sygn.akt INs 295/92 zostały stwierdzone na rzecz ich dzieci: B. M. Ł. i Z. W. po ½ części dla każdego z nich. Wnioskiem z dnia [...] Z. W. wystąpiła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Do przedmiotowego wniosku sukcesywnie dołączyli spadkobiercy pozostałych współwłaścicieli. W toku dokonanych w dniu [...] oględzin ustalono, że część przedmiotowej nieruchomości jest ogrodzona ogrodzeniem trwałym i zagospodarowana jako plac zabaw dla dzieci. Przy granicy rośnie kilka drzew, natomiast poza ogrodzeniem od strony zachodniej znajduje się asfaltowa droga dojazdowa do starego przedszkola. Wyrokiem z dnia 24.10.1995r. sygn. akt SA.Kr.1505/94 Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w z dnia[...]. znak: [...] odmawiającą Z. W., M. K., B. Ł., J. W., J. W. i Z. W. zwrotu działki nr [...] o pow. 0,2100ha. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż organy dopuściły się istotnego naruszenia prawa materialnego. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy decyzją z dnia [...] znak: [...] orzekł o zwrocie B. Ł. i Z. W.l udziały po 4/16 części, Z. W. udział 5/16 części, M. W K, J. J. W. i J. J. W udziały po 1/16 części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] o pow. 0,1606ha oraz odmówił zwrotu pozostałej części nieruchomości z uwagi na wykorzystanie jej zgodnie z celem wywłaszczenia. Od powyższej decyzji Wójta Gminy Z. W. złożyła odwołanie, które decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda uwzględnił uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na braki w ustaleniach faktycznych. Starosta działając jako organ I instancji ustalił, że decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę z mocy prawa, nieodpłatnie nieruchomości zabudowanej o powierzchni 1439m2 oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...]. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości zabudowanej o pow. 0,2657ha oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr[...]. Z mapy sytuacyjno-własnościowej przyjętej do pzgik w dniu [...] pod numerem [...] wynika, że obecnie w ewidencji gruntów wsi wywłaszczonej działce nr [...] o pow. 0,2100ha odpowiada działka nr [...] o pow. 0,1606, działka nr [...] o pow. 0,0278ha, działka nr [...] o pow. 0,0153ha i działka nr [...] o pow. 0,0017ha. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta orzekł o zwrocie B. Ł. i Z. W. udziały w wysokości po 3/12 części, J. W., M. K. i J. W udziały po 2/12 części w nieruchomości niezabudowanej o łącznej powierzchni 1633m2, położonej we wsi, gmina, stanowiącej cześć wywłaszczonej działki nr [...] o pow. 0,2100ha, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] oraz odmówił zwrotu działek nr [...] o łącznej pow. 0,0429ha. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy, powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] znak:[...]. Organ odwoławczy uzasadniając zwrot części wywłaszczonej nieruchomości wskazał, że mimo upływu kilkudziesięciu lat nie został na niej zrealizowany budynek przedszkola. Odnosząc się do odmowy zwrotu pozostałej części nieruchomości stwierdził, że zrealizowano na niej cel wywłaszczenia w postaci wewnętrznej drogi dojazdowej. Wyrokiem z dnia 21.02.2006r. sygn.akt II SA/Kr 842/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] oraz poprzedzającą ja decyzję Starosty z dnia [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu działek nr [...] o łącznej powierzchni 429m2 stanowiących cześć wywłaszczonej działki nr [...] o pow. 0,2100ha. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż organy powinny precyzyjnie określić cel wywłaszczenia a następnie w oparciu o kryteria wymienione w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalić czy nieruchomość stała się zbędna na cel na jaki została wywłaszczona. Brak tej analizy uniemożliwia ocenę, czy z uwagi na budowę drogi dojazdowej nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, zwłaszcza, że istniejące przedszkole posiada bezpośredni dostęp do drogi. Jednocześnie Sąd uznał za fakt bezsporny, że inwestycja nie została zrealizowana mimo upływu ponad 30 lat od daty wywłaszczenia, co oznacza, iż stała się zbędna na cel wywłaszczenia i podlega zwrotowi w stanie w jakim się znajduje w dniu zwrotu. Prowadząc ponowne postępowanie administracyjne, w trakcie oględzin w dniu [...] stwierdzono, że we wschodniej części działki nr [...] znajduje się cześć budynku przedszkola (starego). W części północnej jest brama wjazdowa, zaś pozostała cześć jest porośnięta trawą i stanowi plac wokół przedszkola. Działka nr [...] w części południowo-wschodniej stanowi utwardzony plac o nawierzchni asfaltowej natomiast w części zachodnio-północnej plac jest wyłożony kostką brukową i stanowi parking. Fakt rozbudowy starego przedszkola z uwagi na brak stosownej dokumentacji został ustalony w oparciu o zeznania świadka – wykonawcę rozbudowy, który potwierdził, że rozbudowa nastąpiła w 1976 lub 1977r. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta na podstawie art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami odmówił B. Ł., Z. W., J. W., M.K. zwrotu niezabudowanej nieruchomości o łącznej powierzchni 429m2, położonej we wsi, gmina stanowiącej cześć wywłaszczonej działki nr [...] o pow. 0,2100ha oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działki[...], uznając, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany został inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Od powyższej decyzji Starosty odwołanie złożył J. W. podnosząc, iż organ błędnie zastosował w sprawie art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem strony, brak dokumentacji potwierdza, że wybudowana droga stanowi samowolę budowlaną podobnie jak rozbudowa przedszkola i w związku z tym podlega rozbiórce. Rozpatrując odwołanie Wojewoda wskazał, że organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń jak również zastosował do nich adekwatne przepisy art. 136, art. 137 oraz art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ II instancji w oparciu o kilkakrotne oględziny przedmiotowej nieruchomości ustalił, że cel wywłaszczenia w żadnej części nie został zrealizowany. W ocenie organu odwoławczego wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości w ten sposób, że znajduje się na niej cześć budynku przedszkola, brama wjazdowa, plac zabaw, parking, oraz droga dojazdowa mieści się w granicach materialnoprawnych przesłanek dopuszczających wywłaszczenie, wynikających z art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z powołanym przepisem roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Rozbudowa budynku przedszkola, plac zabaw, droga dojazdowa czy też parking służą poprawie zagospodarowania przedszkola oraz częściowo Urzędu Gminy w S. (parking) zatem zarówno w dacie wywłaszczenia jak i w trybie obecnie obowiązujących przepisów stanowią cel publiczny oraz mogły i nadal mogą stanowić podstawę wydania decyzji wywłaszczeniowej. Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] wnieśli J. W. i M. K. zarzucając naruszenie art. 136, art. 137 i 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżących, niezrealizowanie inwestycji świadczy o zbędności nieruchomości na cel na jaki została wywłaszczona i uzasadnia jej zwrot, zatem art. 229a nie znajduje w sprawie zastosowania. Skarżący podkreślili brak dokumentów nie tylko dotyczących realizacji nowego przedszkola, ale również rozbudowy istniejącego przedszkola co świadczy o samowoli budowlanej, która w świetle przepisów podlega rozbiórce. Stwierdzili również, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- cytowanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja takich naruszeń nie zawiera. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W kontekście tego przepisu ocena prawna dotyczy więc właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez sąd administracyjny; b) w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w trybie przewidzianym prawem; c) po wydaniu orzeczenia zmieni się stan prawny, jeśli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdził zaistnienie przesłanki umożliwiającej odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21.02.2006r. sygn.akt II SA/Kr 842/02, wskazującej, iż niezrealizowanie inwestycji mimo upływu 30 lat od daty wywłaszczenia przedmiotowej inwestycji na ten cel oznacza, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i podlega zwrotowi w stanie, w jakim się znajduje w dniu jej zwrotu. Wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141, poz. 1492) przepis art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.- cytowanej dalej jako u.g.n.) – stanowiący podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia, ograniczył możliwości odzyskiwania nieruchomości wywłaszczonych przed 1 stycznia 1998r., które nie zostały wykorzystane na cel, na jaki zostały wywłaszczone. Przepis ten wszedł w życie z dniem 22 września 2004r. i z mocy art. 15 ustawy nowelizującej ma zastosowanie również do spraw wszczętych i niezakończonych. Taki stan oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oceniając legalność decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 6.03.2002r. nie mógł uczynić przedmiotem swoich rozważań zastosowania tego przepisu, albowiem w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji Wojewody art. 229a u.g.n. nie obowiązywał. Natomiast rozpoznając sprawę zwrotu przedmiotowej nieruchomości po uchyleniu decyzji Wojewody wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 21.02.2006r. organy administracji miały obowiązek orzekania wedle istniejącego stanu prawnego, a zatem z uwzględnieniem regulacji wynikającej z obowiązującego już art. 229a u.g.n. Z tego względu zmiana stanu prawnego spowodowała odstąpienie składu orzekającego w niniejszej sprawie od oceny prawnej wyrażonej we wskazanym wyroku. W świetle powyższych rozważań zarzut skarżących o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 229a u.g.n. nie zasługuje na uwzględnienie. Poza sporem pozostaje fakt, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] wywłaszczona w 1975r. pod budowę przedszkola w S. nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Zarówno osoby ubiegające się o zwrot nieruchomości jak i organy administracji przyznają, że mimo upływu 30 lat od daty wywłaszczenia inwestycja nie została zrealizowana. Powyższe okoliczności uzasadniałyby przyjęcie, iż w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość stała się zbędna na cel na jaki została wywłaszczona, co skutkuje stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. zwrotem nieruchomości. Zgodnie jednak z treścią art. 229a u.g.n. (mającego jak już wyżej podniesiono zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami) - roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Z akt administracyjnych wynika, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. Nr 10, poz. 64). Stosownie do art. 3 ust. 1 tej ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Uwzględniając treść art. 229a u.g.n. w okolicznościach faktycznych konkretnej sprawy należy rozważyć, czy sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości mieści się w pojęciu celu użyteczności publicznej. Cel użyteczności publicznej jest niewątpliwie szerszym pojęciem niż cel publiczny w rozumieniu ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, których katalog i określenie zawiera art. 6 tej ustawy. Pojęcie "celu użyteczności publicznej", zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie, musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. W ocenie Sądu, część budynku przedszkola, brama wjazdowa, plac zabaw oraz parking i droga dojazdowa (służące do obsługi przedszkola a także budynku Urzędu Gminy w S.) znajdujące się na działkach [...] mieszczą się w pojęciu "celu użyteczności publicznej", który w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy w S. mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż wszystkie wymienione elementy składowe znajdujące się w obrębie części wywłaszczonej nieruchomości posiadają walor powszechnej dostępności i mogą służyć ogółowi społeczeństwa. Za trafne należy zatem uznać stanowisko Wojewody w kwestii odmowy zwrotu nieruchomości. Należy wszakże podkreślić, że obowiązujące unormowanie zawarte w art. 229a u.g.n. nie wymaga tak jak przyjął organ II instancji by sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości stanowił cel publiczny zarówno w dacie wywłaszczenia jak i w świetle obowiązujących przepisów. Zgodnie bowiem z treścią art. 229a u.g.n. wystarczy odniesienie sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości do celów mogących stanowić podstawę wywłaszczenia w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. Skoro jak już wcześniej podniesiono cel użyteczności publicznej jest pojęciem szerszym niż cel publiczny to odniesienie organu stanu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości do celu publicznego zamiast celu użyteczności publicznej nie wpływa na odmienną ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku.