I OSK 325/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Leszek Leszczyński del. WSA Jolanta Rudnicka ( spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 887/08 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie rejestracji samochodu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 15 października 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 887/08 oddalił skargę J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o rejestracji pojazdu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, Starosta M. decyzją z [...] sierpnia 2008 r., nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2004r. o rejestracji pojazdu osobowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], nr nadwozia [...], rok produkcji [...] oraz odmówił zarejestrowania tego pojazdu na J. W. Podstawą wydania rozstrzygnięcia było ustalenie, że Prokuratura Rejonowa w M. prowadziła postępowanie w sprawie posłużenia się sfałszowanym dokumentem Fahrzengbrief podczas rejestracji przedmiotowego pojazdu m-ki [...] na G. P. zam. w S., który zbył następnie samochód J. W. W związku z tym Prezydent Miasta S. wznowił postępowanie administracyjne i decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] uchylił decyzję własną z [...] sierpnia 2004 r. w sprawie rejestracji wyżej opisanego samochodu na G. P. oraz orzekł o unieważnieniu dowodu rejestracyjnego i karty pojazdu. Wobec tego, że uchylona decyzja Prezydenta Miasta S. o rejestracji przedmiotowego pojazdu na G. P. była podstawą wydania decyzji z [...] listopada 2004 r. o rejestracji pojazdu na J. W., zaistniała - zdaniem organu - przesłanka wznowienia postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy we wznowionym postępowaniu, a w szczególności wyżej opisana decyzja Prezydenta m. S. z dnia [...] sierpnia 2007 r. była podstawą do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji we wznowionym postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z [...] października 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. W. podniosła zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że istniała podstawa do wznowienia postępowania oraz art. 7 k.p.a. poprzez brak wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności brak odniesienia się do dowodu z dokumentu przedłożonego przez skarżącą, a także art. 72 ust. 1, art. 73 i 74 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę J. W., stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] sierpnia 2008 r. nie naruszają prawa. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym rejestracji pojazdu dokonuje się na podstawie dokumentów wymienionych enumeratywnie w tym przepisie w pkt 1-9, z zastrzeżeniem ust. 2. Jednym z dokumentów, wymienionych w pkt 5 powołanego przepisu, jest dowód rejestracyjny pojazdu, jeżeli pojazd był wcześniej zarejestrowany. Rejestracji, na wniosek właściciela pojazdu, dokonuje starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania (siedzibę), wydając dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice rejestracyjne, o czym stanowi art. 73 ust. 1 cyt. ustawy. W świetle tych przepisów wydanie dowodu rejestracyjnego jest ściśle związane z faktem rejestracji pojazdu i stanowi konsekwencję decyzji o jego rejestracji. Sąd ponadto podkreślił, że podstawę zarejestrowania samochodu marki [...] stanowiła decyzja Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2004 r., bowiem na jej podstawie wydano dowód rejestracyjny G. P. Uchylenie tej decyzji wyczerpało przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosując art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydając nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy po wznowieniu postępowania, Starosta Powiatu M. orzekał na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania nowej decyzji. Stan ten ukształtowany został decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2007 r., którą uchylono decyzję o zarejestrowaniu pojazdu m-ki [...] nr nadwozia [...] o nr rej. [...], unieważniono dowód rejestracyjny serii [...] i tablice rejestracyjne [...] oraz umorzono postępowanie dotyczące rejestracji pojazdu na wniosek G. P. z [...] sierpnia 2004 r. Konsekwencją unieważnienia dowodu rejestracyjnego serii [...], wydanego na G. P., był zatem brak spełnienia przesłanki z art. 72 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, przy rejestracji pojazdu na J. W. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy orzekające we wznowionym postępowaniu dotyczącym rejestracji pojazdu prawidłowo uznały, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji i jednocześnie brak jest podstaw do zarejestrowania tegoż pojazdu na skarżącą. Odnosząc się do zarzutów dotyczących niewyjaśnienia przez organy wszystkich okoliczności związanych z podrobieniem dokumentów służących do pierwszej rejestracji przedmiotowego samochodu na terenie Polski, Sąd stwierdził, że nie podważają one legalności zaskarżonej decyzji z uwagi na to, iż nie mają wpływu na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., jaką w przedmiotowej sprawie jest uchylona decyzja Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2004 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła, reprezentowana przez pełnomocnika, J. W. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie, w szczególności art. 72 ust. 1, 73 i 74 ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegające na przyjęciu, że skarżąca nie spełnia wszystkich przesłanek wskazanych w wymienionych przepisach niezbędnych do dokonania rejestracji przedmiotowego pojazdu, co skutkowało wydaniem przez Starostę Powiatu M. decyzji z [...] sierpnia 2008 r., podczas, gdy skarżąca spełnia wszystkie przesłanki, które organ ten weryfikował i na ich podstawie wydał [...] listopada 2004 r. decyzję o rejestracji pojazdu należącego do skarżącej, stąd brak podstaw do kwestionowania tej decyzji; 2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik postępowania, w szczególności: - art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że istniała podstawa do wznowienia postępowania, mimo stwierdzenia, iż nie zostały wyjaśnione przez organ wszystkie okoliczności związane z podrobieniem dokumentów służących do pierwszej rejestracji samochodu na terenie Polski, co jednak zdaniem Sądu nie ma wpływu na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., podczas, gdy okoliczności te, szczegółowo opisane w odwołaniu od decyzji Starosty Powiatu M. z [...] sierpnia 2008 r. miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, - art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności związanych z podrobieniem dokumentów stanowiących podstawę rejestracji przedmiotowego samochodu, mimo że mają one bardzo istotne znacznie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawą wydania weryfikowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji z [...] listopada 2004 r. nie była decyzja Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2004 r. o rejestracji pojazdu na G. P., ale przesłanki wskazane w art. 72 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym i dlatego skarżąca nie może ponosić ujemnych skutków w postaci decyzji o odmowie rejestracji przedmiotowego pojazdu z uwagi na fakt, iż Prezydent Miasta S. uchylił decyzję z [...] sierpnia 2004 r. o jego rejestracji na G. P. Nie może też ponosić ujemnych skutków z powodu uchybień, jakich dopuścili się pracownicy Urzędu Miasta w S. dokonując rejestracji przedmiotowego pojazdu, w szczególności nie zatrzymania oryginalnego niemieckiego dowodu rejestracyjnego w momencie rejestracji, do czego byli zobligowani zgodnie z § 1 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r., a także nie powiadomienia o rejestracji pojazdu Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają granice skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 powołanej ustawy i wnioskami skargi kasacyjnej. Powyższa zasada nie dotyczy wad nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Z uwagi na to, że niniejsza skarga kasacyjna czyni zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, w pierwszej kolejności kontroli podlegają zarzuty naruszenia wskazanych przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podstawa skargi kasacyjnej wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy) dotyczy naruszenia przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów postępowania administracyjnego. Rozpoznając skargę sąd administracyjny stosuje bowiem przepisy powołanej ustawy regulującej postępowanie sądowoadministracyjne, nie zaś przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, należy wskazać na konkretny przepis procedury sądowej w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego. Tymczasem autor skargi kasacyjnej wskazując na przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, wymienił art. 145 § 1 pkt 8 i art. 7 k.p.a. Z uwagi na to, że analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwoliła na samodzielne zidentyfikowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji (art. 151 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo powyższych mankamentów skargi kasacyjnej, przystąpił do jej rozpoznania rozważając zasadność podnoszonych zarzutów. Naruszenia wskazanych wyżej przepisów k.p.a. skarżący upatruje w błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż istniała podstawa do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), pomimo że nie zostały wyjaśnione przez organ administracji i Sąd wszystkie okoliczności związane z podrobieniem dokumentów służących do pierwszej rejestracji samochodu na terenie Polski, co zdaniem wnoszącego skargą kasacyjną miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Powyższy zarzut w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafny. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa o charakterze nadzwyczajnym stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego powodu przypadki wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania są ściśle określone w przepisach prawa. Jedną z przesłanek wznowienia, w myśl art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jest sytuacja, gdy decyzja ostateczna została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W tym przypadku mamy do czynienia z ciągiem działań prawnych, gdzie jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę do wydania drugiej decyzji. Przy czym wydanie tej drugiej decyzji nie jest możliwe bez uprzedniego wydania pierwszej (orzeczenia sądu). Podkreślenia wymaga ponadto, że przepisy k.p.a. nie określają, jakimi wadami musi być dotknięta wcześniejsza decyzja, by stanowiła podstawę do wznowienia postępowania. Znaczenie ma sam fakt jej uchylenia lub zmiany decyzji (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2005, s. 316-317). Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przedmiotem tego postępowania jest więc przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która wcześniej była już rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Organ administracji jest zatem zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kp.a.) oraz podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością (art. 7 k.p.a.). Powołanych wyżej przepisów nie można jednak interpretować w sposób rozszerzający, zaś zakres obowiązków organu wynikających z tych przepisów nie oznacza konieczności wyjaśnienia okoliczności nie mających znaczenia dla sprawy. Mając na uwadze powyższe, nie można zgodzić się ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną, że niewyjaśnienie okoliczności związanych z podrobieniem dokumentów stanowiących podstawę rejestracji przedmiotowego samochodu stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. Jak wywiedziono wyżej, dla wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. kluczowe znaczenie ma sam fakt uchylenia lub zmiany decyzji. W ramach obowiązków określonych w art. 7 k.p.a. organ administracji powinien więc ustalić, czy decyzja uchylona (zmieniona) stanowiła podstawę do wydania innej decyzji oraz czy decyzja uchylająca (zmieniająca) i decyzja co do której zachodzi przesłanka wznowienia mają walor ostateczności w administracyjnym toku instancji, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Okoliczności podnoszone przez skarżącego - jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji - nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, bowiem nie mają wpływu na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., jaką w rozpatrywanej sprawie jest uchylenie decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2004 r. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 72 ust. 1 i art. 73 ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegający na przyjęciu, że skarżąca nie spełnia wszystkich przesłanek wskazanych w tych przepisach niezbędnych do dokonania rejestracji przedmiotowego pojazdu. W myśl art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, rejestracji pojazdu dokonuje na wniosek właściciela starosta właściwy ze względu na miejsce jego zamieszkania (siedzibę) wydając dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice (tablicę) rejestracyjne oraz nalepkę kontrolną, jeżeli jest wymagana. Jednym z dokumentów niezbędnych do rejestracji pojazdu jest zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 5 ustawy dowód rejestracyjny, jeżeli pojazd był zarejestrowany. Podstawą zaistnienia tej przesłanki jest z kolei decyzja administracyjna w przedmiocie rejestracji pojazdu. W rozpatrywanej sprawie jedną z przesłanek wydania decyzji z [...] listopada 2004 r. o zarejestrowaniu samochodu m-ki [...] na J. W. był dołączony do wniosku dowód rejestracyjny serii [...] wydany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z 10 sierpnia 2004 r. na G. P. Pomiędzy decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2004 r. a decyzją Starosty M. z [...] listopada 2004 r. istnieje zatem związek przyczynowy tego rodzaju, że w oparciu o pierwszą z wymienionych decyzji została wydana druga. Uchylenie lub zmiana decyzji w oparciu o którą została wydana inna decyzja, stanowi natomiast przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz podstawę do wydania nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 149 § 2 k.p.a.) w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. W przedmiotowej sprawie Starosta Powiatu M. rozstrzygając sprawę co do istoty, orzekał na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania nowej decyzji. W tej dacie w obrocie prawnym decyzja będąca podstawą wydania dowodu rejestracyjnego na G. P. nie istniała, a ponadto dowód ten został unieważniony. Brak było więc spełnienia przesłanki z art. 72 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, przy rejestracji pojazdu na skarżącą. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji odmówił rejestracji pojazdu na J. W. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu M. uchylającą decyzję w sprawie rejestracji samochodu na J. W. i odmawiającą zarejestrowania na nią pojazdu są zgodne z prawem. Zamierzonego przez wnoszącego skargę kasacyjną skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 74 powołanej ustawy. Przepis ten reguluje kwestie czasowej rejestracji pojazdu. Tymczasem materialnoprawną podstawą uchylonej we wznowionym postępowaniu decyzji Starosty Powiatu M. z [...] listopada 2004 r. był art. 73 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Powołany w skardze kasacyjnej przepis art.74 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.