VII SA/Wa 18/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. K., E. M. i L. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami), po rozpatrzeniu odwołania J. K., L. K. oraz E. M. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r, Nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] września 2008 r., odmówił zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r., Nr [...], znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] marca 2002 r., Nr [...], Nr [...] nakazującej J. i L. K. oraz E. M. rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, parterowego z poddaszem użytkowym o powierzchni zabudowy około 315 m2, na działce nr [...], położonej w miejscowości S. Nr [...] gm. D.. W sprawie tej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., nakazał J. i L. K. oraz E. M. rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, parterowego z poddaszem użytkowym o powierzchni zabudowy około 315 m2, usytuowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości S. Nr [...] gm. D. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późniejszymi zmianami). Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. K., L. K. oraz E. M. utrzymał w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego stopnia podstawowego z dnia [...] marca 2002 r. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 1906/02 oddalono skargę J. i L. K. oraz E. M. J. na decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2002 r. W uzasadnieniu skarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego odpowiada przepisom prawa ponieważ nie jest prawnie możliwa zmiana lub uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji o charakterze restrykcyjnym. Organ odwoławczy przywołał wyrok z dnia 15 marca 1999 r, sygn. akt IV SA 888/97 (ONSA 2000/1/36) w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "Przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę." W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd wskazał, że nie ma znaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, czy w sprawie występuje słuszny interes stron lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 Kpa. Uwzględnienie na podstawie art. 155 Kpa wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 48 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. W świetle powyższego, niemożliwa jest zmiana (o co wnoszą Pan J. K., Pani L. K. oraz Pani E. M. - reprezentowani przez adwokata Pana S. W.) czy też uchylenie ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r., Nr [...], znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] marca 2002 r., Nr [...], Nr [...]. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyli J. K., L. K. i E. M., którzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc błędną wykładnię art. 155 k.p.a. art. 7 i art. 11 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, naruszenie obowiązku jej wszechstronnego zbadania, nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz położenie nacisku na groźbę przymusu, a nie na argumenty racjonalne, względy społeczne i reguły prawne. Zdaniem stron Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając zaskarżoną decyzję, nie miał na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w związku z czym organ ten nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Strony podniosły, że ustawodawca w art. 48 prawa budowlanego, przesądził o obligatoryjnym wydaniu decyzji o rozbiórce, gdy zaistnieją określone przesłanki, pozbawiając organy administracji publicznej przypisanych im kompetencji. Przepis ten tylko ze względu na formę upodabnia się do normy prawnej, w rzeczywistości zaś jest decyzją blankietową, którą organ administracji zmuszony jest wydać bez przeprowadzenia normalnych czynności przewidzianych w systemie prawa administracyjnego. Artykuł ten jest wyrazem odejścia od systemowej zasady obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wprowadza automatyzm orzekania o nakazie rozbiórki tylko na podstawie braków formalnych. Zdaniem stron, ustawodawca zmieniając art. 48 prawa budowlanego, opowiedział się za stosowaniem mniej restrykcyjnych środków przy zwalczaniu samowoli budowlanych. Dążył on do ugruntowania zasady poszanowania prawa własności oraz dbania o dobro interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stąd strony wywiodły, ze zadaniem artykuł 155 kpa jest korekta przestarzałych i nieaktualnych przepisów, które pozostają w sprzeczności z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 24.03.1998r. sygn. akt I SA 1087/97 decyzja oparta na art. 155 kpa ma charakter fakultatywny. Oznacza to, że organ rozstrzyga wniosek o uchylenie decyzji na podstawie własnego uznania przy rozważeniu interesu społecznego, a także słusznego interesu strony. Organ administracji publicznej powinien dążyć przede wszystkim do eliminacji z obrotu prawnego krzywdzących decyzji, których wykonanie spowoduje nieodwracalne skutki wiążące się z uszczerbkiem dla skarżących i interesu społecznego. W odpowiedzi na skargę wnosi się o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy podnieść, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2006 r, sygn. akt II SA/Wr 1906/02 oddalono skargę J. i L. K. oraz E. M. J. na decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2002 r. Przedmiotem oceny sądu administracyjnego była zatem ta sama decyzja ostateczna, która stanowi obecnie przedmiot wniosku strony o jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. O tym, że do obiektu realizowanego przez skarżącą ma zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), przesądza ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę tego obiektu; Wobec tego w postępowaniu administracyjnym toczącym się na wniosek skarżącej o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę nie mogą być rozważane okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w trybie art. 48 prawa budowlanego. Sprawa podlegała rozpoznaniu na podstawie art. 155 k.p.a., który wprawdzie przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, pod warunkiem jednak, iż przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i jednocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na uchylenie lub zmianę decyzji powinny przy tym wyrazić zgodę wszystkie strony postępowania. Wzruszenie ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. nie jest zatem możliwe. Art. 48 należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 decyzji nakazującej rozbiórkę. Przepis ten bowiem stanowi sankcję stosowaną wobec sprawców samowoli budowlanej. Obliguje on właściwy organ administracji do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w razie stwierdzenia, że wystąpiła jedyna wymagana do wydania takiego orzeczenia przesłanka, polegająca na tym, że obiekt jest realizowany w warunkach samowoli budowlanej. Nie ma znaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 48 prawa budowlanego, czy w sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 k.p.a. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 48 prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Słusznie organ odwoławczy stwierdził, ze możliwość zastosowania art. 155 k.p.a w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy daje on organowi administracji publicznej "pewną gamę rozstrzygnięć". Przepis art. 155 k.p.a jest przepisem procesowym, a nie materialno-prawnym i nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze uznaniowym lub słusznościowym , jakie zawiera ogólna klauzula "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". W tej sytuacji podkreślić należy, że o interesie społecznym i słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). Nie jest zadaniem artykuł 155 k.p.a., jak to twierdzi pełnomocnik stron, korekta przestarzałych i nieaktualnych przepisów, które pozostają w sprzeczności z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Korekta przepisów prawa następuje bądź na drodze postępowania legislacyjnego bądź też poprzez orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, co w odniesieniu do omawianego przepisu art. 48 miało już miejsce. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.