II GSK 627/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Anna Pysiak po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 707/08 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II SA/Łd 707/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., oddalił skargę L. S. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich i uzupełniających w przypadku śmierci rolnika, oraz orzekł w przedmiocie kosztów. Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy. W dniu 14 maja 2007 r. E. S. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wniosek o przyznanie płatności na rok 2007. Wnioskodawczyni zmarła w dniu 1 sierpnia 2007 r. W dniu 22 listopada 2007 r. L. S. (spadkobierca E. S.) wystąpił (składając tzw. wniosek transferowy) o przyznanie przedmiotowych płatności wobec śmierci E. S., która nastąpiła w okresie od dnia złożenia przez nią wniosku o przyznanie płatności a przed dniem doręczenia decyzji w sprawie ich przyznania. Wraz z wnioskiem przedłożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. odpis aktu zgonu E. S., zaświadczenie o złożeniu do Sądu Rejonowego w K. wniosku o stwierdzenie nabycia spadku oraz wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych. W dniu 27 maja 2008 r. L. S. złożył w organie I instancji postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, które uprawomocniło się w dniu 13 lutego 2008 r. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. odmówił wnioskodawcy przyznania płatności na rok 2007. W uzasadnieniu organ wskazał na upływ dwumiesięcznego terminu na złożenie wniosku transferowego liczonego od dnia otwarcia spadku. W odwołaniu od powyższej decyzji L. S. podkreślił, że przekroczenie terminu spowodowane było jego niewiedzą w tym zakresie oraz nieudzieleniem informacji przez pracownika ARiMR. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że warunkiem uzyskania płatności jest złożenie wniosku o przejęcie płatności w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Otwarcie spadku nastąpiło w dniu 1 sierpnia 2007 r., zatem termin do złożenia wniosku upłynął z dniem 1 października 2007 r. Skarżący złożył wniosek w dniu 22 listopada 2007 r. Organ odwoławczy podkreślił, że termin do złożenia przedmiotowego wniosku ma charakter terminu prawa materialnego, a uchybienie mu powoduje wygaśnięcie praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Termin ten, ze swej istoty, nie może też zostać przywrócony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r. L. S. wniósł o uchylenie powyższej decyzji, szczegółowo opisując przebieg postępowania. Wskazał, że uchybienie terminu spowodowane było jego niewiedzą oraz trudną sytuacją rodzinną, związaną ze śmiercią żony. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wskazał, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 35, poz. 217, ze zm., dalej: ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) w brzmieniu sprzed nowelizacji, wprowadzonej ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. nr 44, poz. 262, dalej: ustawa o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych). Stosownie do art. 4 ustawy o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych, do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy (ustawa ta weszła w życie z dniem 15 marca 2008 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd I instancji podał, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (w brzmieniu sprzed nowelizacji). W przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła po złożeniu wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności, płatności te przysługiwały spadkobiercy, który wstąpił do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Do wniosku tego spadkobierca obowiązany był dołączyć prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, a gdy postępowanie takowe nie zostało jeszcze zakończone - zaświadczenie sądu o zarejestrowaniu wniosku o stwierdzenie nabycia spadku lub inne dokumenty o tożsamej treści, wymienione w art. 22 ust. 4 pkt 2 lit. b) ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Ł. istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w przypadku śmierci rolnika niezłożenie wniosku przez spadkobiercę w terminie określonym w art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, czyli w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku, wywołuje skutek w postaci odmowy przyznania płatności, o którą ubiegał się wnioskodawca. W ocenie Sądu I instancji, termin dwumiesięczny od otwarcia spadku do złożenia przez spadkobiercę wniosku o wstąpieniu do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy, określony w przepisie art. 22 ust. 2 omawianej ustawy jest terminem prawa materialnego. Zdaniem WSA w Ł., za tym stanowiskiem przemawia umieszczenie powyższej regulacji w akcie prawa materialnego, jakim jest ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak również okoliczność, iż zachowanie terminu powoduje powstanie stosunku materialnoprawnego, polegającego na tym, że spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy, co oznacza możliwość skutecznego nabycia uprawnień do płatności obszarowych. Brak zachowania terminu wyłącza powstanie takiego stosunku materialnoprawnego i w konsekwencji powoduje odmowę przyznania uprawnienia, objętego pierwotnym wnioskiem. Zdaniem Sądu I instancji, termin z przepisu art. 22 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest terminem prawa materialnego i w tej sytuacji nie mogą się do tego terminu odnosić zasady, dotyczące przywracania terminu na warunkach i w trybie określonym w przepisach art. 58 i art. 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), do którego stosowania w sprawach indywidualnych odsyła wprost art. 3 ust. 1 omawianej ustawy. W ocenie WSA w Ł., prawidłowe jest stwierdzenie organu, że uprawniony do wstąpienia do toczącego się postępowania w miejsce zmarłego rolnika złożył stosowny wniosek z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd I instancji wskazał, że otwarcie spadku nastąpiło w dniu 1 sierpnia 2007 r. Termin do złożenia przedmiotowego wniosku upłynął w dniu 1 października 2007 r., natomiast L. S. złożył wniosek w dniu 22 listopada 2007 r., czyli prawie miesiąc po terminie. Odnosząc się do podnoszonego w skardze twierdzenia, jakoby skarżący w miesiącu wrześniu 2007 r. nie uzyskał w organie I instancji informacji, na temat przysługujących mu uprawnień, związanych ze śmiercią beneficjentki pomocy unijnej, podniósł, że okoliczności te nie zostały przez L. S. poparte żadnymi dowodowymi. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, przy założeniu, że zdarzenie takie istotnie miało miejsce, pozostaje ono bez wpływu na ocenę uprawnień wnioskodawcy w niniejszej sprawie, wskazując co najwyżej na wadliwą organizację pracy urzędu administracji publicznej. L. S. zaskarżył skargą kasacyjną powyższy wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów udzielonej z urzędu, a nie opłaconej ani w całości ani w części, pomocy prawnej według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2007 Nr 35, poz. 217 ze zmianami) w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 29 lutego 2008 r. (ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej, Dz. U. 2008, Nr 44, poz. 262) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że przewidziany w nim termin ma charakter materialno-prawny; 2) na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) p. p. s. a. w związku z art. 8, 9, 63 § 1, 77 § 1, 107 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organy administracyjne I i II instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedokonanie ustalenia stanu faktycznego w zakresie braku udzielenia skarżącemu przez organy administracji informacji w zakresie trybu i formy złożenia wniosku transferowego, jak również w zakresie ewentualnego złożenia przez skarżącego ww. wniosku w formie ustnej do protokołu, mimo zarzutu podniesionego przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji co do przebiegu zdarzeń z dnia 23 września 2007 r. w zakresie rozmowy skarżącego z "urzędnikiem państwowym" w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K.; b) 141 § 4 p. p. s. a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowego wyjaśnienia w zakresie zastosowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprowadzające się do enigmatycznego stwierdzenia, że L. S. nie udowodnił, że złożył wniosek transferowy w przepisanym przez prawo terminie bez dokonania szczegółowego wyjaśnienia przyczyn przerzucenia na stronę skarżącą obowiązku dowodowego w sytuacji, gdy obowiązek należytego ustalenia stanu faktycznego oraz przeprowadzenia wyczerpującej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie spoczywa na organie administracji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej L. S. podniósł, że terminy materialnoprawne charakteryzują się tym, że ich naruszenie wywołuje skutki prawne bezpośrednio wynikające z przepisu. Według strony skarżącej, w niniejszej sprawie brak jest normy prawnej bezpośrednio lub pośrednio, określającej jakie skutki prawne wywołuje brak złożenia wniosku transferowego w zakreślonym terminie. Zdaniem L. S., termin ten powinien być uznany za instrukcyjny, ewentualnie przywracalny procesowy. Według strony wnoszącej skargę kasacyjną, WSA w Ł. błędnie uznał, że okoliczności zgłoszenia się przez L. S. w Biurze ARiMR w K. celem uzyskania informacji jakie ma podjąć kroki, aby nie utracić dopłat bezpośrednich, nie były poparte żadnymi dowodami i pozostawały bez wpływu na ocenę uprawnień strony. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy powinien był zweryfikować powyższe okoliczności i ustalić jaka informacja została udzielona. Organ nie zbadał czy strona skarżąca nie złożyła wniosku transferowego w formie ustnej do protokołu na podstawie art. 63 § 1 k.p.a. L. S. podniósł, że gdyby został prawidłowo poinformowany o terminie na złożenie wniosku, to z pewnością dochowałby terminu. Strona skarżąca podkreśliła, że przewidziany ustawowo dwumiesięczny termin był bardzo krótki i w związku z częstymi sytuacjami jego niedochowania, ustawodawca wydłużył omawiany termin do siedmiu miesięcy od dnia otwarcia spadku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Merytoryczne rozpoznanie przedmiotowego środka odwoławczego było możliwe wobec spełnienia warunków, o jakich mowa w art. 175 § 1,art. 176 art. 177 § 1 p.p.s.a Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego był zatem rezultatem oceny zarzutów podniesionych w stosunku do wyroku Sądu I instancji sformułowanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, należy podnieść przede wszystkim, iż nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8, 6 ,63 § 1 ,77 § 1 i107 § 1 k.p.a. Podnosząc naruszenie wskazanych przepisów skarga kasacyjna wywodzi, iż organy obu instancji nie dokonały ustaleń stanu faktycznego w niezbędnym zakresie, to jest braku udzielenia skarżącemu informacji odnośnie trybu i formy złożenia wniosku transferowego, jak również w zakresie ewentualnego złożenia przez L. S. wniosku w formie ustnej do protokołu, mimo zarzutu podniesionego w odwołaniu co do przebiegu zdarzeń z dnia 23 września 2007 r. w zakresie rozmowy z urzędnikiem w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zwrócić należy uwagę, iż wywody skargi kasacyjnej pomijają konieczność wzięcia pod uwagę specyfiki ukształtowania postępowania toczącego się przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, która wynika z art. 3 ustawy o systemach wsparcia bezpośredniego (szerzej na ten temat vide E. Kremer "Szczególne zasady postępowania administracyjnego obowiązujące w sprawach prowadzonych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa" Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2008 r., nr 5 str. 36- 46). Z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego wynika, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 przepisy k.p.a. mają zastosowanie, chyba że ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi inaczej. Zwrócenia uwagi wymaga zatem w szczególności, iż w art. 3 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy nałożono na organy ARiMR obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a nie także jego zebrania, jak to stanowi art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto w art. 3 ust. 3 analizowanego aktu prawnego to na strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nałożono obowiązek przedstawiania dowodów (i dawania wyjaśnień), stanowiąc jednocześnie, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne. Zgodzić się zatem należy, iż twierdzenia skarżącego w zakresie podnoszonych przez niego zdarzeń z dnia 23 września 2007 r. są całkowicie gołosłowne, bo nie poparte dowodami, do których przedstawienia był zobowiązany przed zakończeniem przedmiotowego postępowania administracyjnego, jeżeli chciał z sugerowanych faktów wywieść skutki prawne. Nie sposób przy tym nie podnieść, iż w skardze kasacyjnej wcale nie utrzymuje się, iż w dniu 23 września 2007 r. skarżący złożył w formie ustnej oświadczenie o wstąpieniu do toczącego się postępowania, ale mówi się jedynie o "ewentualnym" wniosku skarżącego w tym zakresie. Dla porządku zaznaczyć przy tym wypada, że w aktach administracyjnych nie ma protokołu, o jakim mowa w art. 63 § 1 k.p.a. na tą okoliczność. To, iż zarówno organ wydający zaskarżoną decyzję, jak i Sąd I instancji nie sporządzili uzasadnień zawierających rozważania prowadzone z powołaniem się wprost na omówione wyżej, szczególne zasady postępowania prowadzonego przed organami ARiMR i przy przyjęciu nawet, że z tego powodu doszło do naruszeń przez organ art. 107 § 1 k.p.a., a przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. nie oznacza, iż wystąpiły uchybienia przepisom postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko w takim przypadku można by mówić o usprawiedliwionej podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, zgadzając się z Sądem I instancji co do materialnoprawnego charakteru terminu przewidzianego w tym przepisie. Warunkiem sine qua non nabycia uprawnień do przedmiotowego rodzaju płatności przez spadkobiercę jest bowiem złożenie w czasie ustalonym ściśle przez ustawodawcę wniosku, o jakim mowa w art. 22 ust 2 analizowanej ustawy. Logiczną konsekwencją braku zastosowania się spadkobiercy do wymogów ustalonych przez ustawodawcę jest niemożliwość uzyskania płatności przez spadkobiercę. Stanowisko wskazujące na materialnoprawny charakter terminu ze wskazanego przepisu zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 617/09. Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a. W zakresie rozpatrzenia wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy zwrócić się do Sadu I instancji(art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).