II GSK 617/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Bk 454/08 w sprawie ze skargi R. Ł. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 2 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 454/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę R. Ł. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie płatności do gruntów rolnych. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] maja 2007 r. E. Ł. - ojciec skarżącego złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S. wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do gruntów rolnych na 2007 r. W dniu 31 maja 2007 r. E. Ł. zmarł. W dniu [...] października 2007 r. skarżący R. Ł. syn E. Ł. złożył "wniosek na rok 2007 o przyznanie płatności bezpośredniej lub płatności uzupełniającej w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie ich przyznania". Do wniosku R. Ł. dołączył: odpis skrócony aktu zgonu E. Ł., postanowienie Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia 3 września 2007 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po E. Ł., oświadczenie przejmującego posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, oświadczenie o posiadaniu gospodarstwa rolnego, odpis oświadczenia pozostałych spadkobierców o wyrażeniu zgody na wstąpienie skarżącego na miejsce spadkodawcy i przyznanie mu płatności. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. odmówił przyznania wnioskowanych płatności z uwagi na uchybienie przez skarżącego terminowi określonemu w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji R. Ł. wniósł o przyznanie płatności lub przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przejęcie płatności po ojcu. Podniósł, że będąc w Biurze Powiatowym "dopiero po kilku tygodniach" od śmierci ojca uzyskał informację o konieczności załatwienia sprawy spadkowej. Wyjaśnił, że "otwarcie spadku", od którego liczony jest termin do złożenia wniosku o przejęcie płatności, rozumiał jako datę wydania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, a nie datę śmierci ojca. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o przejęcie płatności został złożony w dniu [...] października 2007 r., a zatem po upływie terminu wskazanego w art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to jest po upływie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku (śmierci rolnika), który to termin upłynął z dniem 31 lipca 2007 r. Termin ten jest terminem prawa materialnego, a jego uchybienie skutkuje wygaśnięciem roszczenia spadkobiercy do płatności, o które ubiegał się spadkodawca. Do terminu tego nie mają natomiast zastosowania przepisy pozwalające na przywrócenie terminu. W skardze na powyższą decyzję złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku R. Ł. podniósł, że po śmierci ojca uzyskał informację w biurze powiatowym, iż podstawą przejęcia płatności po zmarłym ojcu jest postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. W związku z tym, po skompletowaniu dokumentów w dniu 7 sierpnia 2007 r. złożył do Sądu Rejonowego w [...] wniosek o stwierdzenie nabycia spadku, a po uprawomocnieniu się postanowienia Sądu z dnia 3 września 2007 r. - złożył w dniu [...] października 2007 r. do organu I instancji wszystkie wymagane dokumenty, które przyjęto bez zastrzeżeń. Skarżący zarzucił, że nie poinformowano go o wymaganiach wskazywanych przez organy, a strona nie może ponosić konsekwencji braku kompetencji pracowników ARiMR. Wyrokiem z dnia 2 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargę oddalił. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262) – w przypadku śmieci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności, płatności przysługują spadkobiercy, który: 1) objął w posiadanie grunty rolne, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności; 2) spełnia warunki do przyznania płatności. Zgodnie natomiast z art. 22 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, termin określony w art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest terminem prawa materialnego, bowiem został określony w akcie prawa materialnego, a zachowanie tego terminu powoduje powstanie stosunku materialnoprawnego polegającego na tym, że spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy. Uchybienie terminowi prawa materialnego skutkuje wygaśnięciem roszczenia uprawnionego. Do terminu prawa materialnego nie mogą się odnosić zasady dotyczące przywracania terminu na warunkach i w trybie określonym w art. 58 i art. 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływana jako: k.p.a.), do którego stosowania w sprawach indywidualnych odsyła art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro w przedmiotowej sprawie skarżący złożył wniosek o przejęcie płatności po zmarłym rolniku w dniu [...] października 2007 r., a dwumiesięczny termin do dokonania tej czynności, przewidziany w art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego liczony od dnia otwarcia spadku (to jest od 31 maja 2007 r.) upłynął w dniu 31 lipca 2007 r., to prawidłowo organ administracji stwierdził, że skarżący uchybił wspomnianemu terminowi. Trafnie organ uznał ponadto, że termin ten nie może być przywrócony ani czynnością sądu, ani organu, niezależnie od powodów jego uchybienia oraz istnienia zawinienia bądź braku winy strony. Sąd pierwszej instancji uznał, że nie ma w tym przypadku znaczenia podnoszona przez skarżącego kwestia nieznajomości przepisów regulujących tryb przejęcia płatności po zmarłym rolniku, bowiem ubiegając się o przyznanie płatności skarżący powinien zapoznać się z wymogami prawnymi tej czynności i we własnym interesie tych wymogów dopełnić, nie przerzucając tego obowiązku na organy administracji. Za odmiennym rozstrzygnięciem nie mogły także przemawiać podnoszone w skardze zarzuty wadliwego pouczenia lub też braku odpowiedniego pouczenia przez organ, bowiem poza samymi twierdzeniami skarżący w żaden sposób okoliczności tych nie wykazał. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu kosztów działania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (przy czym pełnomocnik oświadczył, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako: p.p.s.a.) w związku z art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez błędną wykładnię przytoczonego przepisu i uznanie, iż termin 2-miesięczny na złożenie przez spadkobiercę wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania jest terminem prawa materialnego wówczas, gdy charakter przepisu i końcowe rozstrzygnięcie zarówno organu I instancji, jak również organu II instancji wskazuje, iż jest to termin prawa procesowego, albowiem orzeczono merytorycznie o oddaleniu wniosku, a nie o umorzeniu postępowania – co powinno nastąpić wówczas, gdyby termin do wstąpienia do toczącego się postępowania był terminem prawa materialnego, albowiem wniosek taki – jako złożony po terminie rodziłby skutek złożenia wniosku przez osobę nieuprawnioną i w tej sytuacji osobę nieposiadającą już interesu prawnego; 2) art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez błędną wykładnię przytoczonego przepisu i uznanie, iż termin 2-miesięczny na złożenie przez spadkobiercę wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania jest terminem prawa materialnego wówczas, gdy charakter przepisu i materia ustawy wskazują, iż jest to termin prawa procesowego, a tym samym organy powinny uwzględnić wnioski skarżącego o przywrócenie terminu zgodnie z jego żądaniem; 3) art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 58 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie, iż organy powinny rozważyć zasadność wniosku o przywrócenie terminu złożonego przez skarżącego po uzyskaniu informacji o przekroczeniu 2-miesięcznego terminu określonego art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zaś Sąd orzekający w niniejszej sprawie w ogóle nie rozważył zaniechania organów w tym zakresie; z ostrożności procesowej zarzucił ponadto naruszenie: 4) art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262 ze zm.) w związku z art. 7 w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie, iż w dacie orzekania przez organ I instancji, to jest w dniu 18 czerwca 2008 r. obowiązywał inny – 7 miesięczny termin na złożenie wniosku do wstąpienia do postępowania i organy procedujące oraz Sąd powinny zbadać, czy złożenie wniosku przez skarżącego nastąpiło z zachowaniem siedmiomiesięcznego terminu, tym samym zarówno organy, jak i Sąd dokonały błędnej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod normę wynikającą z art. 22 ust. 2 ww. ustawy, zaś art. 4 ww. ustawy wyłączający stosowanie przepisów ustawy do postępowań wszczętych przed wejściem w życie ustawy, w zakresie w jakim stoi w sprzeczności ze słusznym interesem obywateli jest sprzeczny z wyrażoną w art. 7 w związku z art. 32 Konstytucji RP zasadą praworządności i uwzględniania interesu obywateli, jak również równości wobec prawa; 5) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 7 i art. 32 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie, iż organy procedujące w przedmiotowej sprawie – przy założeniu przyjętym przez Sąd, iż termin, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest terminem prawa materialnego – muszą uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a zatem zmiana stanu prawnego w okresie pomiędzy wszczęciem postępowania, a jego zakończeniem decyzją powinna być z urzędu uwzględniona przez organ I instancji, jak też organ II instancji (w szczególności dotyczy to możliwości złożenia wniosku o przystąpienie do toczącego się postępowania administracyjnego w okresie 7 miesięcy od daty otwarcia spadku) wówczas, gdy art. 4 ustawy nowelizującej ustawę o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyłączający stosowanie przepisów ustawy do postępowań wszczętych przed wejściem w życie ustawy, w zakresie w jakim stoi w sprzeczności ze słusznym interesem obywateli jest sprzeczny z wyrażoną w art. 7 w związku z art. 32 Konstytucji RP zasadą praworządności i uwzględniania interesu obywateli, jak również równości wobec prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że zgodnie z regułami postępowania administracyjnego organy rozstrzygają sprawy w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Sąd pierwszej instancji powinien był zwrócić uwagę z urzędu na to, że w toku postępowania administracyjnego zmieniły się przesłanki materialnoprawne wydania określonej decyzji, a mianowicie powstała możliwość złożenia wniosku w terminie 7 miesięcy od daty otwarcia spadku. Jednocześnie powinna zostać zbadana zgodność art. 4 ustawy nowelizującej z art. 7 w związku z art. 32 Konstytucji RP w zakresie w jakim wspomniany art. 4 ogranicza stosowanie przepisów znowelizowanej ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Natomiast w przypadku uznania, że w dacie orzekania przez organy administracji zastosowanie powinien mieć dotychczasowy stan prawny, organy powinny uwzględnić możliwość przywrócenia terminu do złożenia wniosku, zgodnie z żądaniem skarżącego. Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawiera zarówno normy materialnoprawne, jak również normy regulujące postępowanie dotyczące ubiegania się o płatności w ramach systemu wsparcia, czyli normy procesowe. Termin wskazany w art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego służy realizacji i dochodzeniu roszczenia, w postaci otrzymania płatności na podstawie przepisów prawa materialnego. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej tak rozumiane podstawy kasacyjne nie zostały określone. Powołany w czterech zarzutach kasacyjnych, jako naruszony, art. 134 p.p.s.a. składa się z dwóch paragrafów dotyczących odmiennej materii, zatem brak wskazania, o którą jednostkę redakcyjną chodzi kasatorowi powoduje, że zarzut nie jest sprecyzowany, a profesjonalny pełnomocnik jest zobligowany do sprecyzowania podstaw kasacyjnych. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSA i WSA 2010, nr 1, poz. 1) przez rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej należy rozumieć rozpoznanie sprawy w ramach wyznaczonych wszystkimi zarzutami przytoczonymi w powołanych podstawach kasacyjnych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał merytorycznie te zarzuty kasacyjne, które są dostatecznie doprecyzowane. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Istotę problemu w sprawie niniejszej stanowi określenie charakteru prawnego terminu określonego w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217), w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku przez zmarłego rolnika tj. w dniu [...] maja 2007 r., która miała zastosowanie w sprawie niniejszej w wersji niezmienionej, na mocy art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262). Określenie charakteru prawnego terminu z art. 22 ust. 2 ustawy pozwoli odpowiedzieć na pytanie, czy omawiany termin może zostać przywrócony, jako termin procesowy, czy też jako termin prawa materialnego przywróceniu nie podlega. Zauważyć przy tym należy, że dotychczasowe orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje, że omawiany termin jest terminem prawa materialnego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 703/08; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 707/08; wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 342/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Po 171/09; wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 577/09). Rozważając to zagadnienie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 18 ust. 1 i ust. 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., płatności bezpośrednie przyznawane są na wniosek rolnika złożony w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. W sprawie niniejszej chodzi o sytuację, kiedy rolnik, który złożył w terminie wniosek o przyznanie płatności, zmarł przed wydaniem decyzji. Zgodnie z art. 22 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. płatności przysługują spadkobiercy, który objął w posiadanie grunty rolne, których dotyczy wniosek, spełnia warunki do przyznania płatności, a także złożył wniosek w terminie 2 miesięcy od otwarcia spadku. W takiej sytuacji spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy. Do wniosku spadkobierca dołącza wymienioną w ustawie dokumentację niezbędną do wydania decyzji, w szczególności postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku oraz oświadczenia pozostałych spadkobierców o wyrażeniu zgody na wstąpienie tego właśnie spadkobiercy do postępowania o przyznanie płatności. Powołane uregulowanie stanowi zatem, że postępowanie o przyznanie płatności bezpośrednich w danym roku może być kontynuowane z udziałem spadkobiercy spełniającego warunki określone w ustawie, o ile spadkobierca ten w ustawowym terminie złoży stosowny wniosek wraz z dokumentacją. Brak natomiast podstaw, by na podstawie powyższego uregulowania przyjąć, że mogą być przedmiotem dziedziczenia płatności bezpośrednie, które jeszcze nie zostały przyznane w drodze decyzji administracyjnej. Uznać zatem należy, że wniosek, o którym mowa w powołanym przepisie jest przede wszystkim wnioskiem spadkobiercy o przyznanie płatności w takim zakresie, w jakim ubiegał się o nie zmarły rolnik, zaś wstąpienie do postępowania jest realizacją tej woli otrzymania płatności. Działanie spadkobiercy zmarłego rolnika nie stanowi więc tylko czynności procesowej polegającej na wstąpieniu do toczącego się postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim jest czynnością prawa materialnego polegającą na złożeniu wniosku o przyznanie płatności w danym roku. Termin do dokonania tej czynności jest więc terminem prawa materialnego. Wskazać należy, że wnioski o przyznanie płatności składane są co roku. Termin ich składania, od 15 marca do 15 maja, zgodnie z art. 18 ust. 3 cytowanej ustawy nie podlega przywróceniu. Konieczność sprawnego rozdzielania wsparcia wymaga bowiem dyscypliny czasowej w składaniu wniosków. Te same względy powodują konieczność złożenia wniosku o przyznanie płatności przez spadkobiercę w ściśle określonym terminie. Omawiany termin jest terminem do złożenia wniosku, w którym to wniosku spadkobierca wyraża wolę otrzymania płatności bezpośrednich w danym roku i wolę kontynuacji postępowania wszczętego przez zmarłego rolnika. Na podjęcie tej czynności, w stanie prawnym obowiązującym w sprawie niniejszej, spadkobierca miał 2 miesiące od daty otwarcia spadku (dnia śmierci rolnika). Po upływie terminu uprawnienie spadkobiercy do otrzymania płatności bezpośredniej w danym roku wygasło, a czynność dokonana po upływie terminu jest bezskuteczna. Wstąpienie spadkobiercy zmarłego rolnika do postępowania wszczętego na skutek wniosku spadkodawcy nie jest czynnością procesową z art. 30 § 4 k.p.a. bowiem, jak wskazano na wstępie, ekspektatywa uzyskania płatności bezpośredniej nie jest dziedziczna. Działanie spadkobiercy stanowi jednocześnie czynność prawa materialnego (wyrażenie woli uzyskania płatności bezpośredniej w danym roku przez złożenie wniosku) i czynność procesową (wstąpienie do postępowania administracyjnego, celem jego kontynuacji), zaś termin do podjęcia tego działania ma charakter terminu prawa materialnego. W sprawie niniejszej jest niesporne, że R. Ł. złożył wniosek przyznanie płatności i stosowne oświadczenie z dwu i pół miesięcznym opóźnieniem. Z materialnego charakteru terminu z art. 22 ust. 2 ustawy wynika, że dokonanie czynności po jego upływie, jest bezskuteczne. W tym stanie rzeczy, niezależnie od przyczyn uchybienia terminowi, czynność dokonana po terminie jest bezskuteczna. Upływ terminu prawa materialnego uniemożliwia skuteczne złożenie wniosku, wstąpienie do postępowania i uzyskanie płatności bezpośrednich. Upływ terminu do złożenia wniosku skutkuje zatem odmową przyznania płatności. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zarzuty kasacyjne dotyczące błędnej wykładni art. 22 ust. 2 ustawy są nieusprawiedliwione, a organ zasadnie uznał i Sąd pierwszej instancji zasadnie to zaakceptował, że termin z art. 22 ust. 2 ustawy jest terminem prawa materialnego. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia prawa procesowego polegającego na naruszeniu art. 58 § 1 k.p.a. i nieprzywróceniu terminu do złożenia wniosku, bowiem skoro termin z art. 22 ust. 2 ustawy jest terminem prawa materialnego, to nie podlega przywróceniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest także trafny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 22 ust. 2 ustawy polegający na tym, że organy zastosowały powołany przepis w brzmieniu z daty złożenia wniosku przez zmarłego E. Ł. ([...] maja 2007 r.), nie zaś z daty wydania decyzji I instancji ([...] czerwca 2008 r.), w której to dacie obowiązywał już nowy termin złożenia wniosku, wydłużony do 7 miesięcy. Wskazać należy, że ustawa z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej, zgodnie z jej art. 13, weszła w życie 15 marca 2008 r. Jednak zgodnie z art. 4 tejże ustawy do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawie niniejszej decyzja ostateczna zapadła [...] sierpnia 2008 r. co oznacza, że w dacie wejścia w życie nowych przepisów (15 marca 2008 r.), sprawa nie była zakończona i zasadnie do jej rozstrzygania organy zastosowały przepisy dotychczasowe, w tym dotychczasowy 2-miesięczny termin na złożenie wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej. Jest to zresztą rozwiązanie w pełni konsekwentne, bowiem skoro termin 2-miesięczny do złożenia przez spadkobiercę wniosku o przyznanie płatności jest terminem prawa materialnego, to w sytuacji, gdy termin ten upłynął, uprawnienie do złożenia wniosku o płatności bezpośrednich w danym roku wygasło. Dla skarżącego termin do złożenia wniosku i wstąpienie do postępowania bezskutecznie upłynął w dniu 31 sierpnia 2007 r., zatem po tej dacie jego roszczenie o przyznanie płatności w 2007 r. - wygasło. Nie doszło więc do naruszenia prawa przez niewłaściwe zastosowanie przepisów "starych", bowiem obowiązek ich stosowania wynikał z powołanego przepisu przejściowego tj. art. 4 ustawy zmieniającej. Stanowienie przepisów przejściowych stanowi domenę ustawodawcy i niejednokrotnie dla pewności obrotu prawnego w sprawach wszczętych a niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe, co w żadnym razie nie może być uznane za sprzeczne z art. 7 i art. 32 Konstytucji RP. Kasator nie wskazał zresztą na czym ta sprzeczność miałaby polegać, a Sąd nie jest powołany do interpretacji, ani samodzielnego kreowania zarzutów kasacyjnych. W tym stanie rzeczy wszystkie zarzuty kasacyjne uznać należy za nieusprawiedliwione. Zważywszy powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O przyznaniu wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 254 § 1 i art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.