III SA/Gd 313/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 4 lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zmiany miejsca pełnienia służby stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia 9 maja 2008r. nr [...] W dniu 15 września 2005 r. Dyrektor Izby Celnej wyznaczył inspektorowi celnemu A. K. miejsce pełnienia służby w Wydziale Zwalczania Przestępczości Celnej. Następnie decyzją z dnia 24 czerwca 2006 r. Zastępca Dyrektora Izby Celnej wyznaczył wymienionemu miejsce pełnienia służby w Referacie Likwidacji Towarów. Zgodnie z tą decyzją zmiana miała nastąpić z dniem 26 czerwca 2006 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Izby decyzją z dnia 7 lipca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 24 czerwca 2006 r. W następstwie skargi funkcjonariusza celnego Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt III SA/Gd 255/07 uchylił decyzję z dnia 7 lipca 2006 r. Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią rozstrzygnięcia organu przeniesienie podyktowane było względami natury organizacyjnej w ramach Służby Celnej. Natomiast w odpowiedzi na skargę organ twierdził, że naprawdę przeniesienie funkcjonariusza nastąpiło, w związku z zainteresowaniem jego osobą Prokuratury w J. G., a co za tym idzie utratą zaufania do niego. Zdaniem Sądu, w świetle regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, takie postępowanie nie mogło być uznane za prawidłowe. Ponadto podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę znaczących okoliczności, które winny być zawarte w uzasadnieniu decyzji narusza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia 4 stycznia 2008 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 24 czerwca 2006 r. Jako podstawę prawną wskazał art. 26 a, art. 1 b pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 9 ustawy z dnia 4 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. Nr 156, poz. 1641 ze zm.). Organ zaznaczył, że wykonał zalecenia wyroku sądu administracyjnego i wyeliminował wady zawarte w uchylonej decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku A. K. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia 9 maja 2008 r. odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia 4 stycznia 2008 r. W podstawie prawnej wskazał art. 104 i art. 154 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się do zarzutów strony sformułowanych w pismach z dnia 7 marca, 8 kwietnia i 28 kwietnia 2008 r. Stwierdził między innymi, że funkcjonariusz celny został poinformowany o wszczęciu postępowania i miał możliwość zapoznania się z dokumentami oraz wypowiedzenia się w sprawie. W aktach znajdują się potwierdzenia zapoznania się ze zgromadzonymi dokumentami. Zostały mu także doręczone odpisy dokumentów o które wnioskował. Organ zaznaczył, że wyznaczenie nowego miejsca pełnienia służby nie jest represją, ale spowodowane jest potrzebami organizacyjnymi. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył A. K. twierdząc, że organ nie uwzględnił rozważań sądu administracyjnego w zakresie prawidłowości postępowania administracyjnego. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia 4 lipca 2008 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 9 maja 2008 r., powołując w podstawie prawnej art. 131 § 1 k.p.a. Organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że zarzuty funkcjonariusza są chybione. Wbrew jego twierdzeniom, był każdorazowo informowany o wszczęciu postępowania i możliwości wzięcia udziału w postępowaniu. Ponadto zarzuty zostały sformułowane bardzo ogólnie, bez podania konkretnych przepisów. Dalej organ podkreślił, że fakt zainteresowania Prokuratury w J. G. osobą funkcjonariusza stał się przesłanką do podważenia zaufania. Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej osoby pełniące służbę winny legitymować się nieposzlakowaną opinią. W tych okolicznościach otrzymanie informacji o śledztwie w sprawie przyjmowania korzyści majątkowych przez funkcjonariusza musiało skutkować reakcją ze strony pracodawcy. Mimo, że śledztwo prowadzone jest "w sprawie" ostrożność nakazywała podjęcie decyzji o zmianie miejsca pełnienia służby. Jak wynika z informacji Prokuratury, śledztwo toczy się nadal, a w jego wyniku kilku funkcjonariuszom postawiono zarzuty popełnienia przestępstwa. Daty zakończenia postępowania nie można określić. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. K. twierdził, że decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia 4 lipca 2008 r. narusza jego interes prawny poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, wadliwe przeprowadzenie postępowania administracyjnego związane z zaniechaniem wyczerpującego, obiektywnego i rzetelnego zbadania okoliczności sprawy. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie administracji publicznej zgodnie z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a.; 2) naruszenie prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie z mocy art. 77, art. 78, art. 107 § 3 i art. 124 k.p.a. Uzasadniając swoje zarzuty skarżący podniósł, że w trakcie postępowania odstąpiono od ustalenia z urzędu dowodów niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także wydania postanowienia określającego zakres dowodowy, co miało zasadniczy wpływ na ustalenia poczynione przez organ. Skarżący polemizował z tezami organu wskazując, że śledztwo jest podstawową formą postępowania przygotowawczego mającą na celu ustalenie, czy został popełniony czyn zabroniony i czy wypełnia on znamiona określonego typu przestępstwa. Dlatego też, treść pisma Prokuratury nie może stanowić o zaistnieniu przesłanki umożliwiającej zastosowanie art. 26 a ustawy o Służbie Celnej. Tym bardziej, że jest on jedyną osobą, z wymienionych w piśmie Prokuratury, w stosunku do której podjęte zostały środki prawne i stwierdzono utratę zaufania. Dalej skarżący wskazał na niekonsekwencję występującą w pismach i decyzjach organu. W niektórych twierdzi się jedynie o podważeniu zaufania nie zaś o jego utracie, a w innych o utracie zaufania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W odniesieniu do zarzutów skargi organ stwierdził, że jego działania były zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego. W szczególności dokonał on wnikliwej oceny posiadanych informacji oraz rozpoznał cały materiał dowodowy. Podkreślił, że strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu, co więcej aktywnie uczestniczyła w kształtowaniu kierunków postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępnie zaznaczyć należy, że w dniu 4 stycznia 2008 r. Dyrektor Izby Celnej decyzją oznaczoną [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 24 czerwca 2006 r. dotyczącą wyznaczenia miejsca pełnienia służby skarżącego w Referacie Likwidacji Towarów Izby Celnej w G. Decyzję tę doręczono skarżącemu w dniu 15 lutego 2008 r. wraz z pouczeniem o możliwości i trybie jej zaskarżenia. W dniu 7 marca 2008 r. skarżący zaskarżył przedmiotowe decyzje w części dotyczącej uzasadnienia. Pismo to dotarło do organu odwoławczego najpóźniej 12 marca 2008 r., a więc w terminie przewidzianym do złożenia skargi. Wobec wątpliwości jak należy traktować pismo skarżącego, czy jako skargę na decyzję czy wniosek o uchylenie decyzji ostatecznej w innym trybie, Naczelnik Wydziału Prawno-Organizacyjnego Izby Celnej. pismem z dnia 1 kwietnia 2008 r. zwrócił się do skarżącego o wyjaśnienie tej kwestii, zwracając uwagę na możliwość rozpoznania sprawy w trybie art. 154 k.p.a. W piśmie z dnia 28 kwietnia 2008 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Izby Celnej i podtrzymał wolę ubiegania się o uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia 4 stycznia 2008 r. (patrz ostatnie zdanie tego pisma). Mimo to organ, działając na podstawie art. 154 k.p.a., odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji, decyzją z dnia 9 maja 2008 r. Następnie utrzymał swoje rozstrzygnięcie w mocy decyzją z dnia 4 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają uchylenie, zmianę lub stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej tylko w określonych warunkach. Art. 154 § 1 k.p.a., w oparciu o który została wydana decyzja organu z dnia 9 maja 2009 r., stanowi jednoznacznie, że decyzja ostateczna na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Określenie nowego stanowiska służbowego i miejsca pracy niesie za sobą określone prawa i obowiązki, zarówno po stronie pracodawcy jak i pracownika, którym jest skarżący. Oznacza to, że na podstawie decyzji z dnia 24 czerwca 2006 r. utrzymanej w mocy decyzją z dnia 4 stycznia 2008 r. skarżący nabył prawa i obowiązki. W konsekwencji zmiana tych decyzji w trybie art. 154 k.p.a. była niedopuszczalna. Podobnie niedopuszczalne było pouczenie skarżącego, iż może on ubiegać się o zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a. W sprawie mógł mieć ewentualnie zastosowanie art. 155 k.p.a. Skoro jednak skarżący złożył pismo w terminie przewidzianym do wniesienia skargi organ winien przedłożyć skargę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, chyba że uznał, iż skarga jest zasadna i uwzględnił ją w całości. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 20 listopada 2008 r. skarżący kategorycznie oświadczył, że w piśmie z dnia 7 marca 2008 r. wystąpił o uchylenie decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia (zapis o utracie zaufania), a nie było jego intencją dochodzenie zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postępowanie organu celnego narusza art. 8 i art. 9 k.p.a., bowiem nie tylko podważa zaufanie do organu administracji publicznej ale błędnie informuje o okolicznościach prawnych, bez uzasadnionej potrzeby narażając skarżącego na przewlekłość postępowania i poniesienie szkody. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygnięcie sprawy w trybie art. 154 k.p.a. w przypadku nabycia przez skarżącego praw i obowiązków stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 9 marca 2008 r. Wątpliwości budzi także przywołanie jako podstawy prawnej art. 131 § 1 k.p.a. Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność obu wskazanych decyzji.