VI SA/Wa 212/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 roku Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania K. W. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 roku nakładającą na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, ust. 1a, ust. 2, art. 40c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19. poz. 115 ze zm.) oraz Ip. 6 pkt 9 lit. d) i e). Ip. 9 pkt 15 lit. d) załącznika nr 2 do w/w ustawy, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U, z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) na wyżej wymienionego karę pieniężną w wysokości 23340,00zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, iż dnia [...] lipca 2008 roku na drodze gminnej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd marki Mercedes nr rej. [...]. Pojazd poruszał się z ładunkiem piasku z miejscowości K. do miejscowości G. Droga, na której nastąpiło zatrzymanie należała do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o nacisku pojedynczej osi do 8 ton. W wyniku przeprowadzonego ważenia pojazdu stwierdzono, że pojazd jest nienormatywny: - nacisk podwójnej osi napędowej przekroczony został o 15,55 tony, - przekroczona została masa dopuszczalna pojazdu o 13 ton. Główny Inspektor przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę prawną nałożenia kary i wyliczył jak w konkretnym przypadku przedstawiała się wysokość kary za przekroczenia nacisków na osie na drodze, na której dopuszczalny jest ruch pojazdów o naciskach na oś do 8 t. Stwierdził, iż obowiązkiem przewoźnika jest przestrzeganie przepisów na każdym odcinku trasy przejazdu a przepisy dotyczące dopuszczalnych nacisków na osie dotyczą co do zasady wszystkich użytkowników dróg niezależnie od przewożonego ładunku i mają charakter bezwzględny-przejazd pojazdem nienormatywnym wymaga uzyskania stosownego pozwolenia. Pomiary zostały dokonane za pomocą wag statycznych posiadających legalizację Urzędu Miar i w miejscu legitymującym się dokumentem potwierdzającym spełnienie warunków koniecznych do wykonywania pomiarów nacisków oraz masy pojazdów. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji Główny Inspektor wskazał, iż postępowanie prowadzone przez Inspekcję Transportu Drogowego jest postępowaniem szczególnego rodzaju o uproszczonym charakterze, którego specyfika została poparta przepisami zawartymi w rozdziale 9 a także w 10 i 11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego z dnia 30 kwietnia 2008 r. (Dz. U. Nr 76, poz. 454). Kwestia sporządzania protokołu z kontroli drogowej, będącego dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 par. 1 k.p.a., również jest uregulowana w w/w przepisach szczególnych. Organ podkreślił, iż w protokole winny znajdować się informacje, które mają znaczenie dla wyników kontroli i takie informacje w niniejszej sprawie są w protokole zawarte. Protokół z kontroli oraz protokół z ważenia nie zawierają rozbieżności które uniemożliwiałyby dokładne ustalenie stanu faktycznego i dokładne określenie popełnionych naruszeń. Tym bardziej, iż parametry pojazdu zostały przekroczone w sposób drastyczny. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. W., zwany dalej skarżącym wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 68 , 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, błędne przeprowadzenie postępowania w sprawie a szczególności poprzez oparcie skarżonej decyzji na protokole sporządzonym z naruszeniem w/w przepisów prawa . W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący, powołując stanowisko orzecznictwa, wskazał, m.in., iż organy Inspekcji Transportu Drogowego przy podejmowaniu decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym związane są rygorami procedury administracyjnej. Protokół z kontroli sporządzony w niniejszej sprawie zwiera takie błędy jak: - nieprawidłowe wskazanie miejsca kontroli poprzez brak oznaczenia drogi na której pojazd był zatrzymany, - wskazanie nieobowiązującego aktu prawnego, tj. Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego, - niewpisanie do protokołu kontroli załadowcy ani też jego adresu, - brak podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby kontrolującej. Natomiast w protokole z ważenia w sposób bardzo ogólny wskazano miejsce kontroli. Zdaniem skarżącego protokół kontroli i protokół ważenia są rozbieżne i nie spełniają warunków formalnych. Nadto zostały one sporządzone w sposób niedbały, a zawarte w nich nieścisłości podważają ich wiarygodność. Zarządca drogi poprzez nieoznaczenie kategorii drogi wprowadził skarżącego w błąd. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Definicja pojazdu nienormatywnego, zawarta w art. 4 pkt. 25 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. nr 204, poz. 2086 ze zm.) stanowi, iż pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach niniejszej ustawy, albo którego wymiary i masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach o ruchu drogowym, z wyłączeniem autobusów w zakresie nacisków osi. Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych (art. 13 ust. 1 pkt 2 ). Za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej . Stosownie do treści art. 64 ust 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 108, poz. 908 ze zm.) ruch pojazdu lub zespołu pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, albo którego wymiary lub masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy, jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Zgodnie z art. 40 c ust. 1 cyt. ustawy w przypadku stwierdzenia, że pojazd przekracza dopuszczalną masę całkowitą, naciski osi, wymiary lub przejazd pojazdu odbywa się bez zezwolenia wymaganego przepisami o ruchu drogowym, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego oraz funkcjonariusz Policji mają prawo wymierzania i pobierania kary pieniężnej ustalonej, zgodnie z art. 13 g ust.1 i 2 ustawy, w załączniku nr 2. Załącznik ten odnosi kary pieniężne do trzech kategorii dróg, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t, do 10,0 t oraz do 11,5 t i przyporządkowuje wysokość kar w kategorii danej drogi dla danego rodzaju osi, jednoznacznie określając dopuszczalne wartości nacisku danych osi na danej drodze, niepowodujące nałożenia kary. Załącznik stanowi integralną część ustawy o drogach publicznych i wraz z nią jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, które użytkownicy dróg, w szczególności wykonujący działalność transportową, obowiązani są znać i stosować. W myśl art. 41 ust. 4 i 5 ww. ustawy wykaz dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t oraz wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t., ustalone zostały rozporządzeniami Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 roku. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach (Dz. U. Nr 219, poz. 1860 i 1861). Droga gminna nr [...] znajduje się poza ciągiem dróg wymienionych w tych rozporządzeniach. Zastosowanie ma więc przepis art. 41 ust. 6, w myśl którego drogi inne niż określone na podstawie ust. 4 i 5 stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na charakter decyzji związanych z przekroczeniem przepisów wskazanych wyżej ustaw. Wydane na ich podstawie decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne mają charakter szczególny. Są to mianowicie decyzje wydawane w ramach tzw. uznania związanego, niestwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych "luzów" interpretacyjnych. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest bowiem przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn – przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Ustawa nie określa jakichkolwiek przesłanek wyłączających odpowiedzialność (możliwość odstąpienia od wymierzenia) bądź prowadzących do jej ograniczenia. Organ inspekcji drogowej działa w takiej sytuacji w warunkach uznania związanego – stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. Zaistnienie określonych ustawą przesłanek odpowiedzialności zobowiązuje właściwy organ do wymierzenia kary. W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzuca organom administracji naruszenie art. 7, 68, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy a w szczególności poprzez oparcie decyzji na protokole kontroli sporządzonym z naruszeniem wymienionych przepisów prawa. Działania kontrolne przeprowadzane przez służby Inspekcji Transportu Drogowego uregulowane zostały w rozdziale 9 i 10 ustawy o transporcie drogowym, a dodatkowo w rozdziale 11 dotyczącym kar pieniężnych. Zawarte we wskazanych rozdziałach przepisy, określając przedmiotowo zadania kontrolne Inspekcji oraz kompetencje jej organów, wyszczególniając podmioty podlegające kontroli Inspekcji, precyzując tryb dokonywania kontroli oraz obowiązki jakie spoczywają na kontrolowanych podmiotach pozwalają przyjąć, że procedura kontrolna dotycząca materii wykonywania transportu drogowego znalazła swoje wyczerpujące, odrębne i niezależne od przepisów Kpa. uregulowanie. Za tą tezą przemawia brak w ustawie o transporcie drogowym generalnego odesłania do przepisów Kpa. jako znajdujących zastosowanie w procedurze kontrolnej oraz zawarte w ustawie o transporcie drogowym pojedyncze odesłania do kodeksu postępowania administracyjnego jak w przypadku nieusprawiedliwionego niestawienia się świadka lub biegłego na wezwanie inspektora - art. 73 ust. 2 u.t.d. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2008 roku sygn. akt II GSK 153/08). Sporządzenie protokołu z kontroli znajduje umocowanie w art. 74 u.t.d. W myśl powołanego przepisu z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, a jego kopię doręcza się kontrolowanemu (ust. 1). Protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Do protokołu kontroli, kontrolowany może wnieść zastrzeżenia (ust. 2). Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego odnotowuje się w protokole (ust. 3). Jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania, stanowi dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Protokół korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia. Dlatego podpisanie bez zastrzeżeń przez osobę kontrolowaną protokołu stanowi dowód w sprawie. Orzecznictwo sądowe przywiązuje istotne znaczenie do funkcji dowodowej protokołu z kontroli drogowej (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 września 2005 r., VI SA/Wa 1224/04 (LEX nr 205475). Zgodnie z przepisem § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego z dnia 30 kwietnia 2008 r. (Dz. U. Nr 76, poz. 454)), stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. § 8 ust. 1 w/w rozporządzenia wprowadza wzór takiego protokołu, określając jakie dane winny się w nim znaleźć. Zgodzić należy się z organem, iż formularz z kontroli przewiduje tylko rubrykę "miejsce kontroli", brak jest w nim rubryki "miejsce zatrzymania pojazdu". Jak wynika z akt administracyjnych miejscem kontroli był punkt ważenia pojazdów w Wojcieszycach i to miejsce zostało wpisane do protokołów kontroli jak również do protokołu z ważenia pojazdu. Miejsce zatrzymania pojazdu zostało opisane w załączniku do tego protokołu jako "droga gminna z kopalni żwiru S. do miejscowości K.". A zatem organ wskazał rodzaj drogi i sprecyzował na jakim jej odcinku doszło do zatrzymania kontrolowanego pojazdu. Protokół z ważenia zawiera informację, iż na tej drodze obowiązywał nacisk do 8 t, dokładny opis znalazł się w załączniku a dokładny numer drogi (002120F) w uzasadnieniu decyzji. Brak wpisu numeru drogi również w w/w załączniku, nie czyni protokołu wadliwym i pozbawionym mocy prawnej. Wskazane w protokołach oraz załączniku godziny: 11:10. 11:30 oraz 11: 59 odzwierciedlają rzeczywisty przebieg zdarzeń- pojazd zatrzymano o godzinie 11:10, ważenia dokonano godzinie 11:30 a godzina 11:59 określa czas sporządzenia protokołu kontroli nr [...]. Czynności kontrolne były przeprowadzone zgodnie z prawem tj. pomiarów dokonano za pomocą wag, które posiadały stosowną legalizację Urzędu Miar, przed rozpoczęciem czynności kontrolnych kierowca miał możliwość sprawdzenia zgodności numerów fabrycznych wag ze świadectwami legalizacji a odczytu wskazań dokonano w jego obecności, miejsce w którym dokonano kontroli legitymuje się odpowiednim dokumentem z pomiaru pochylenia terenu. Kierowca po przeprowadzonym ważeniu nie skorzystał z prawa powtórnego ważenia ani nie zgłosił żadnych uwag do protokołu. Podpis kierowcy widnienie zarówno na protokole kontroli nr [...], jego załączniku oraz protokole nr [...] i instrukcji ważenia pojazdów. Podkreślić należy, iż numery wag zastosowanych do ważenia pojazdu odpowiadają numerom wag wskazanych w świadectwie legalizacji Oba protokoły kontroli były podpisane przez kontrolującego inspektora transportu drogowego a nadto, jak wynika z akt, kierowcy okazano legitymację służbową kontrolującego i upoważnienie do przeprowadzenia kontroli. Rację ma natomiast skarżący, iż jako podstawę prawną wskazano nieaktualny akt wykonawczy do ustawy o transporcie drogowym - tj. rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz.U. Nr 19. poz.153) co niewątpliwie jest uchybieniem jednakże pozostającym bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podstawę prawną do sporządzania protokołu z kontroli stanowi bowiem art. 74 § 1 w/w ustawy, i ten został powołany w protokole. Ponadto wzór formularza wykorzystany w trakcie kontroli drogowej zawiera wszystkie wskazane rubryki przewidziane w aktualnym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego z dnia 30 kwietnia 2008 r. Rację ma także skarżący, iż w protokole z ważenia brak jest danych załadowcy, lecz dane te były dokładnie wpisane w protokole nr [...], który dokumentował pozostałe czynności kontrolne dokonywane w dniu [...] lipca 2008 r. w trakcie kontroli drogowej. Podkreślenia wymaga, iż uzasadnieniem nałożenia kary jest stwierdzenie naruszenia określonego przepisu prawa administracyjnego, w tym przypadku ustawy o drogach publicznych. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest podjęcie takich działań, które zapewnią wykonywanie działalności gospodarczej zgodnie z wymogami prawa. Jeżeli zatem powołana ustawa wprowadza ograniczenie w zakresie dopuszczalnych nacisków osi to przedsiębiorca tę okoliczność winien w swym działaniu uwzględnić. Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż decyzje organów obu instancji nie naruszają unormowań k.p.a., w tym w szczególności art. 7, 68, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalona we wskazany sposób sytuacja faktyczna i jej implikacje prawne uzasadniały nałożenie na skarżącego kary za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Nałożona kara ma na celu przymuszenie przedsiębiorcy, który prowadzi działalność wymagającą zezwolenia bez uzyskania takiego zezwolenia, do zalegalizowania prowadzonej działalności i prowadzenia jej na równych prawach z innymi przedsiębiorcami przestrzegającymi obowiązujących w tym zakresie przepisów prawnych. Również wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwego przepisu załącznika do ustawy o transporcie drogowym, obowiązującego w dniu wydania decyzji przez organ. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.