I OSK 202/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Anna Lech del. NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. i B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 541/07 w sprawie ze skargi M. J. i B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt I! SA/Gd 541/07 oddalił skargę M. J. i B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2004 r. zatwierdzono, na wniosek Przedsiębiorstwa Budowlanego "[...]" Sp. z o.o., projekt podziału nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], składającej się z działki nr [...] o pow. [...] m2, k.m. [...], obręb W., zapisanej w księdze wieczystej KW [...] jako własność Przedsiębiorstwa Budowlanego "[...]" Sp. z o.o. Działka została podzielona na działkę nr [...] o pow. [...] m2 oraz działkę nr [...] o pow. [...]m2. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2006 r. M. J. i B. J. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2004 r. podnosząc, że w wyniku podziału doszło do zmiany granic działki, której część stanowi ich własność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wskazując, że wniosek został wniesiony przez osoby, które nie były i nie mogły być stronami postępowania, w którym wskazana decyzja została wydana. Na skutek wniosku M. J. i B. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. Organ podtrzymał zajęte wcześniej stanowisko, że wnioskodawcy nie byli stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2004 r., nie są zatem stroną postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ przytoczył treść art. 28 kpa oraz zaznaczył, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia [...] marca 2004 r. podziału nieruchomości można było dokonać na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 Sygn. akt I OSK 202/08 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm., powoływana dalej jako "ugn")). W dniu podjęcia decyzji podziałowej właścicielem działki nr [...] było Przedsiębiorstwo Budowlane "[...]" Sp. z o.o. i podział został dokonany zgodnie z wnioskiem właściciela. M. i B. J. ani w dacie podziału nieruchomości, ani w chwili obecnej nie mieli żadnego prawa rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie mogą być uznani za strony postępowania podziałowego. Organ przytoczył ponadto treść art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 15 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i wyjaśnił, że sprawa powstałych rozbieżności w przebiegu granicy między działkami może stanowić ewentualnie przedmiot oceny w postępowaniu rozgraniczeniowym, które zostało wszczęte w dniu [...] października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę M. J. i B. J. na powyższą decyzję uznał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy przywoływane przez skarżących argumenty odnoszące się sporu granicznego między nimi a Przedsiębiorstwem Budowlanym "[...]" oraz mające przekonywać o naruszeniu prawa własności przysługującego skarżącym do działki nr [...], wywołanego błędnym ustaleniem granicy między nieruchomościami położonymi przy ul. [...][...] i [...], dają skarżącym przymiot strony postępowania administracyjnego dotyczącego podziału działki nr [...], a w konsekwencji, czy mogą oni skutecznie inicjować wszczęcie postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. Sąd I instancji, powołując się na wynikające z art. 28 kpa pojęcie strony postępowania administracyjnego wskazał, że w orzecznictwie administracyjnym przeważa pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiący podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Interes prawny wywodzi się zatem z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu. Stosownie do treści art. 97 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, a do wniosku, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć między innymi dokumenty stwierdzające tytuł prawny do nieruchomości. Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo sądowe, podkreślił, że prawo do wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości, a więc uzyskanie statusu strony tego postępowania, przysługuje tylko podmiotom dysponującym tytułem własności lub użytkowania wieczystego do tej nieruchomości, natomiast skarżący w dacie wydawania Sygn. akt I OSK 202/08 kwestionowanej decyzji nie byli właścicielami ani użytkownikami wieczystymi działki podlegającej podziałowi. W ocenie Sądu stroną postępowania podziałowego nie są również właściciele nieruchomości przyległej, sąsiadującej z nieruchomością, w stosunku do której wszczęte zostało postępowanie podziałowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaznaczył ponadto, że sprawa o rozgraniczenie, zawisła przed sądem cywilnym, tocząca się z udziałem Przedsiębiorstwa Budowlanego "[...]" i małżonków J., nie daje skarżącym uprawnienia do zainicjowania nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie podziału działki, do której nie przysługiwały im ani w dacie podjęcia decyzji z dnia [...] marca 2004 r, ani w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, żadne prawa rzeczowe. Wynik postępowania cywilnego w sprawie o rozgraniczenie, będąc zdarzeniem przyszłym i niepewnym, nie może stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony. Sąd I instancji stwierdził zatem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku słusznie uznało, iż skarżący nie mogli skutecznie zainicjować postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o podziale działki nr [...]. Zdaniem Sądu organ dokonał prawidłowej oceny interesu prawnego skarżących, ustalenie zaś braku interesu prawnego powodowało niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji. Za nietrafne uznano podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 28 kpa i art. 156 § 1 pkt 2, 4, 7 kpa oraz zarzut naruszenia art. 97 ust. 1 ugn. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. J. oraz B.J., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (błędnie wskazano 2005 r.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a.") przez nieprzeprowadzenie z urzędu postępowania dowodowego na okoliczność czy skarżący posiadają prawo rzeczowe do wydzielonej działki nr [...] o powierzchni [...] m2, gdy została ona w rzeczywistości wydzielona z działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność skarżących, bez ustalenia faktycznej granicy istniejącej na gruncie, Sygn. akt I OSK 202/08 - art. 106 § 2 P.p.s.a. przez niezaliczenie w poczet materiału dowodowego pisemnych wyjaśnień skarżących i złożonych dokumentów na k. 29, 30, 36, 62 akt sprawy, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. * art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez przyjęcie, że do pozbawienia własności części nieruchomości skarżących wystarczające jest wydanie przez Prezydenta Miasta Gdyni - bez ich wiedzy i udziału - decyzji z dnia [...] marca 2004 r. zatwierdzającej projekt podziału sąsiedniej nieruchomości, gdy celem tego podziału miało być uregulowanie granicy pomiędzy działkami położonymi przy ul. [...] i ul. [...], * art. 97 ust. 1 a pkt 1 ugn do sytuacji, gdy zamiast rozgraniczenia nieruchomości w trybie art. 153 kc przeprowadza się podział nieruchomości obejmującej również część sąsiedniej nieruchomości wskazując, że stanowi ona wyłącznie własność podmiotu domagającego się wydania takiej decyzji. 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, tj. - art. 28 kpa przez przyjęcie, że skarżący nie są stroną w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2004 r, gdy z jej uzasadnienia wynika, iż celem wydania decyzji jest uregulowanie granicy między działkami, z których jedna jest własnością skarżących, a także, że nie mają prawa do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że PB "[...]" wystąpiło do Prezydenta Miasta Gdyni o podział nieruchomości, której część stanowi działka nr [...] stanowiąca własność Ml i B. J. Wydzielenie działki nr [...] było zatem całkowicie bezpodstawne, gdyż w dacie wydania kwestionowanej decyzji przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności PB "[...]", tylko skarżących. W związku z tym, że podział nieruchomości wykraczał poza granice własności nieruchomości PB "[...]", to skarżącym bezspornie przysługiwało prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr153 poz.1270 ze zm) zwanej dalej ppsa . Oznacza to związanie Sądu podstawami, przytoczonymi w skardze kasacyjnej wymienionymi w art. 174 p.p.s.a. Podstawy te określają kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oceniana w tym zakresie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Sygn. akt i OSK 202/08 W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania to jest art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U Nr 153, poz. 1270 ze zm zwanej dalej P.p.s.a.,), który to zarzut nie jest trafny. Przytoczony przepis stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 133 § 1 P.p.s.a.,, zgodnie z którą sąd administracyjny kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Stosownie do cyt. art. 106 P.p.s.a. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów , jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. W niniejszej sprawie takie wątpliwości nie zachodziły, a więc nie było potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 97 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny., a do wniosku, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć między innymi dokumenty stwierdzające tytuł prawny do nieruchomości. PB "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w G. wykazała się tytułem własności do nieruchomości składając wypis z księgi wieczystej. Skarżący w dacie wydawania kwestionowanej decyzji podziałowej nie byli właścicielami ani użytkownikami wieczystymi działki podlegającej podziałowi i tego stanu rzeczy nie mogą zmienić ani wyjaśnienia skarżących, ani też wyjaśnienia geodety. Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 28 kpa. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają charakter procesowy (nie jak wskazano w skardze kasacyjnej materialny) i regulują wyłącznie postępowanie przed organami administracji publicznej. Wprawdzie sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem ocenia, czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany, to jednak w postępowaniu sądowoadministracyjnym do weryfikacji zaskarżonego aktu, bezpośrednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania. Sąd rozpoznając skargę stosuje jedynie przepisy postępowania zamieszczone w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można postawić także zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 kodeksu cywilnego, gdyż w niniejszej sprawie sąd nie procedował w oparciu o przepisy tego aktu prawnego. Sygn. akt I OSK 202/08 Przechodząc do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że zarzut ten jest także nieusprawiedliwiony. W myśl art. 97 ust. 1 ugn, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W każdym wypadku stroną postępowania o podział nieruchomości może być tylko osoba, której przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe. Osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego, a zatem nie może skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, Sąd I instancji zasadnie uznał, że zarówno w dacie wydawania kwestionowanej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, jak i w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, skarżący nie legitymowali się tytułem prawnorzeczowym do działki objętych decyzją podziałową. Brak normy prawnej, z której skarżący mogliby wywodzić swoje prawa do dzielonej nieruchomości sprawia, że w postępowaniu o podział nieruchomości nie przysługiwał im przymiot strony. Tym samym skarżący nie mają legitymacji do wszczęcia postępowania nadzorczego w trybie art. 156 kpa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.