I OSK 1242/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska ( spr. ) Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 350/09 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 350/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi krajowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, iż zaskarżoną decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r., nr (...) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 zezm., dalej jako u.d.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku K. P. z dnia 18 października 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) września 2008 r. odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr (...) Nowy Sącz - Piwniczna - Granica Państwa do działki nr (...) w miejscowości R.. Zajmując stanowisko w sprawie organ wskazał, iż droga krajowa nr (...) zakwalifikowana została zarządzeniem nr 1 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych klasy G, na których w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z dróg niższych klas, szczególnie dla terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Jak wynika z akt administracyjnych działka nr (...) powstała na skutek podziału w 2004 r. działki nr (...) . W podziale uwzględniono dojazd do działki nr (...) bez potrzeby wykonywania zjazdu z drogi krajowej. Przed podziałem działka nr (...) miała zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd na drogę szerokości zmiennej, oznaczonej w ewidencji jako działka nr (...) . Organ wskazał, iż na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalono, iż działka o nr (...) , położona w miejscowości R. , sąsiaduje z terenem stacji paliw podłączonej do drogi krajowej nr (...) zjazdem publicznym, wyposażonym w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z drogi (prawoskręt). Usytuowanie zjazdu publicznego, mającego zapewnić obsługę komunikacyjną dla planowanej inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, wpłynęłoby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej. Organ podkreślił, iż względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek dojazdu. Wskazał natężenie ruchu, które wynosi 3446 poj./dobę (wg generalnego pomiaru ruchu z 2005 r.). Odnosząc się do podnoszonego przez stronę stwierdzenia, zawartego w decyzji Wójta Gminy R. z dnia 1 marca 2004 r. o zatwierdzeniu podziału działki o nr (...) na działki o nr (...), że powstające w wyniku podziału działki mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, organ zwrócił uwagę na definicję dostępu do drogi publicznej, zawartą w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć nie tylko bezpośredni dostęp do tej drogi, ale również dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Geodezyjny podział działki, przylegającej do drogi krajowej nie może powodować konieczności powstania nowego zjazdu z tej drogi. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, iż działka o nr (...) powinna mieć zapewniony dostęp do drogi krajowej nr (...) poprzez wydzieloną działkę o nr (...) i działkę o nr (...) , oznaczonej jako droga o szerokości zmiennej. Wymagać to będzie ustanowienia na działce o nr (...) służebności przejazdu i przechodu na mocy porozumienia właścicieli działek ew. na drodze odrębnego postępowania cywilnoprawnego. Organ podał alternatywny sposób zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla planowanego pawilonu handlowego poprzez ustanowienie służebności przejazdu przez zagospodarowaną działkę sąsiednią o nr (...) , która jest obsługiwana istniejącym układem komunikacyjnym, połączonym z drogą krajową. Organ wskazał, iż wątpliwości co do zapisów decyzji Wójta Gminy R. z dnia 1 marca 2004 r. mogą zostać wyjaśnione w odrębnym postępowaniu administracyjnym, przed tym organem. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. P. , zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, wymieniając art. 7, 10, 77, 80, 89 § 2, 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazując art. 4 ust. 8, 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi brak ustalenia stanu faktycznego poprzez nieustalenie natężenia ruchu drogowego na odcinku drogi, która jest przedmiotem sprawy, nie ustalenie usytuowania wolnego (zjazdowego) pasa ruchu do zjazdu do działki sąsiedniej, do stacji paliw, nieustalenie konfiguracji i przebiegu drogi w odcinku projektowanego zjazdu. Zarzucił brak wyznaczenia rozprawy administracyjnej dla dokonania oględzin. Ponadto, zarzucił organowi pominięcie planu przestrzennego zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, iż wybudowanie zjazdu publicznego do obiektu, w którym planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej, będącego dużo większym generatorem ruchu, w odróżnieniu od zjazdu indywidualnego, stanowiłoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. W rozpatrywanej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, aby skutecznie zarzucić Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydał zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalił stan faktyczny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 oraz 77 k.p.a. Zebrany materiał został przez organ właściwie rozpatrzony. Nie został również naruszony przepis art. 89 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie występowała tylko jedna strona (skarżący), zatem nie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron. Swoje rozstrzygnięcie organ uzasadnił zgodnie z regułami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut skarżącego o naruszeniu art. 10 k.p.a. aczkolwiek słuszny nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, organ swoje rozstrzygnięcie oparł przede wszystkim na materiale, który skarżący sam lub na wezwanie organu przedłożył w sprawie. Tym samym Sąd ten nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. P. zarzucając mu naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z przepisami art. 10 § 1,7 i 77 § 1 k.p.a., przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji nie wskazał, w jaki sposób nastąpiło naruszenie przez organ administracyjny jednej z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, ograniczając się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że zarzut był słuszny, a wobec tego niemożliwa jest ocena, czy naruszenie takie mogło mieć wpływ na wynik sprawy czy też rzeczywiście wpływu nie miało. W ocenie kasatora, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja poprzedzona postępowaniem nie posiada przymiotu kompletności i nie wyczerpuje wszystkich wymaganych ustawą zasad. W szczególności organ administracyjny nie odniósł się do argumentów strony co do rzeczywistego natężenia ruchu na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, nadto zupełnie nie odniesiono się do podnoszonej przez skarżącego kwestii położenia ewentualnego szlaku służebności w terenie zalewowym, co wynika wprost z rysunku planu zagospodarownia przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. We wniesionej skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1,7 i 77 § 1 Kpa, ponieważ wydana w niniejszej sprawie decyzja nie spełnia wymagań określonych powyższymi przepisami na skutek nieodniesienia się w niej do argumentów skarżącego oraz niewyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego. Powołane zarzuty nie mogły odnieść oczekiwanego skutku, gdyż decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) grudnia 2008 r. odpowiada wymaganiom zawartym w art. 107 k.p.a. Przede wszystkim należy podnieść, iż zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. W niniejszej sprawie podstawą wydania odmowy na lokalizację zjazdu było zakwalifikowanie drogi do klasy G, a więc o wysokim natężenie ruchu, co powoduje że wykonanie przedmiotowej inwestycji zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego i utrudniało jego płynność. Odnosząc powyższe do odmiennych argumentów zawartych w skardze kasacyjnej należy podnieść, iż niewątpliwie każdy zjazd z drogi niweczy płynność ruchu oraz powoduje jego utrudnienie. W niniejszej sprawie kasator domaga się wydania zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, sąsiadującego z terenem stacji paliw, na której znajduje się już zjazd publiczny wyposażony w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z drogi. Jest rzeczą bezdyskusyjną, iż sytuacji w której dwa zjazdy miałyby następować jeden po drugim w bliskiej od siebie odległości, powodowałoby to zagrożenie dla bezpieczeństwa panującego na drodze. Należy przy tym zauważyć, iż przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430), a zwłaszcza jego §9 pkt. 4 stawiają jednoznaczny wymóg ograniczenia liczby budowanych zjazdów z drogi krajowej i w związku z tym bez znaczenia jest to, w jakiej odległości od istniejącego zjazdu strona zamierza wybudować kolejny zjazd, bowiem dla pojazdów poruszających się po tej kategorii drogi stanowiłoby to utrudnienie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem podzielił stanowisko organów, iż wybudowanie kolejnego zjazdu z drogi publicznej odbyłoby się z naruszeniem §113 ust. 7 pkt 5, który to przepis nakazuje budowę wjazdów i zjazdów na drogę tylko tam, gdzie nie zagraża to bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odrębną kwestią jest to, iż sporna działka nr. (...) powstała na skutek podziału działki nr. (...) dokonanego w 2004 r. Kasator nabył zaś przedmiotową działkę w 2005 r., czyli na trzy lata przed wystąpieniem o lokalizację zjazdu publicznego, co powoduje, że stan faktyczny sprawy był już przez niego zastany w momencie kupna działki. Nie można ponadto zarzucać Sądowi pierwszej instancji, iż zaakceptował błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy, z pominięciem 7 i 77 k.p.a., gdyż stan faktyczny nie sprawiał wątpliwości i został udokumentowany przy pomocy wszystkich dostępnych materiałów zgromadzonych zarówno przez organ jak i skarżącego. W niniejszej sprawie to kategoria drogi wymuszała tryb postępowania organów, które uwzględniając interes strony musiały jednocześnie mieć na względzie ważny interes społeczny. Wyznacznikiem interesu społecznego były zaś przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej nakazujące utrzymywać bezpieczeństwo i płynność ruchu na wszystkich drogach krajowych. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.