II OSK 1594/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1976/08 w sprawie ze skargi I. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1976/08 oddalił skargę I. S. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzją powyższą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących na działkach położonych w rejonie ul. Zorzy w Warszawie. Organ odwoławczy przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy wskazał, iż Prezydent m. st. Warszawy odmówił ustalenia warunków zabudowy ponieważ teren nie posiada dostępu do drogi publicznej. Ponadto przedmiotowe działki znajdują się w środku kompleksu leśnego, na którym w najbliższym sąsiedztwie nie ma zabudowy mieszkaniowej. Dodatkowo z uwagi na charakter leśny działek nie spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne uzależnione jest od zgody właściwych organów. Nie jest bowiem możliwa zmiana przeznaczenia terenu na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. i R. S. podnieśli, iż w ich ocenie decyzja ta narusza przysługujące skarżącym prawo własności, uniemożliwiając pobudowanie budynku na działce będącej własnością skarżących. Rozpoznając powyższą skargę Sąd I instancji wskazał, iż podstawę prawną wydania decyzji stanowił art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80 poz. 717 ze zm. - zwanej w dalszej części "ustawą" ). Odnosząc się do podniesionych przez organ okoliczności, stanowiących podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy Sąd uznał, iż wprawdzie organ nie wyjaśnił w sposób nie budzący żadnych wątpliwości na jakiej podstawie uznał, iż działki objęte inwestycją nie posiadają dostępu do drogi publicznej, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a, niemniej jednak w świetle niniejszej sprawy naruszenie to nie mogło mieć wpływu na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie bowiem przy spełnieniu łącznie wszystkich wymienionych w nim przesłanek. Tymczasem planowana inwestycja nie spełnia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy. Z mapy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji wynika, iż teren objęty analizą stanowi las. Brak jest zatem zabudowy, pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Działki objęte planowaną inwestycją są działkami leśnymi, a inwestorzy nie uzyskali zgody na zmianę przeznaczenia ich na cele nieleśne. W niniejszej sprawie, organy wykazały, iż działki objęte inwestycją stanowią las w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U tj. z 2005r. Nr 45, poz. 435 ze zm). Okoliczność, iż jest to grunt leśny potwierdza załączony do akt administracyjnych sprawy wypis z rejestru gruntów. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy słusznie zatem przyjęły, iż skoro działka, na której planowana jest inwestycja nie jest objęta zgodą o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to co do zasady zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niedopuszczalna jest jej zabudowa. Można wydać decyzję o warunkach zabudowy, ale jedynie na przedsięwzięcia, które są zgodne z rolnym lub leśnym przeznaczeniem terenu. Do takich przedsięwzięć nie zalicza się jednak planowana inwestycja polegająca na budowie domu jednorodzinnego. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył R. S.. Wniósł o : 1. zmianę wyroku i uznanie że zgoda na warunki zabudowy jest zgodna z posiadaną dokumentacją. 2. uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), tj. art. 62 pkt 1, art. 106 § 3 i 5 oraz art. 113 § 1 tej ustawy przez brak skompletowania innych dowodów i nie przeprowadzenie dowodów uzupełniających z urzędu zmierzających do usunięcia istotnych wątpliwości oraz zamknięcie rozprawy, podczas gdy sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu Sąd bierze bowiem pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności powodujących nieważność postępowania. Z uzasadnienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wynika iż skarżący kasacyjnie wiązał wadliwość wyroku sądu I instancji z niedostatecznym wyjaśnieniem sprawy, co w jego ocenie wynikało z braku skompletowania dowodów i nieprzeprowadzeniem przez Sąd z urzędu dowodów uzupełniających. Na tej podstawie sformułował zarzuty naruszenia przepisów art. 62 pkt 1, art. 106 § 3 oraz art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Wskazać należy, iż żaden z tych zarzutów nie dawał podstaw do uchylenia zaskarżonego kasacyjnie wyroku. Zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. jest w rozpoznawanej sprawie o tyle nietrafny, że powołany przepis upoważnia przewodniczącego jedynie do zamknięcia rozprawy po uznaniu przez Sąd, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia. Przepis ten ma zatem charakter "porządkowy". Przepis artykułu 113 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący bądź to nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, albowiem dla skutecznego oparcia zarzutu na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) konieczne jest ustalenie, że to naruszenie dotyczyło istotnych przepisów postępowania, gdyż tylko naruszenie takich przepisów może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 723/05). Strona skarżąca nie zgłosiła w toku postępowania żadnych wniosków dowodowych, a przytoczona przez skarżącego dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja (niewyjaśnienie przez Sąd stanu prawnego działek w chwili ich zakupu, czyli w dniu 6 maja 1942 r.) bez wskazania jakim konkretnie przepisom postępowania uchybił Sąd I instancji nie dawała podstaw do uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższego zarzutu. . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że jeżeli brak jest zarzutów dotyczących uchybienia konkretnym przepisom proceduralnym przez sąd pierwszej instancji, to Naczelny Sąd Administracyjny - przy rozpoznawaniu zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego - jest związany oceną dokonanych ustaleń faktycznych w zaskarżonym wyroku. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 62 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten dotyczy działalności przewodniczącego wydziału lub wyznaczonego sędziego. Jego treść reguluje wstępny etap postępowania przed sądem administracyjnym. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby nie zostały dołączone niezbędne do rozpoznania niniejszej sprawy dokumenty. Z akt wynika, iż Sąd I instancji procedował w oparciu o akta administracyjne przekazane przy skardze kierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zaś skarżący przed tym Sądem nie wskazywali na braki powyższej dokumentacji. W tym zakresie nie było zatem podstaw do uwzględnienia powyższego zarzutu. Nie mógł przy tym przynieść również oczekiwanego rezultatu zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Przepis ten wprowadza możliwość przeprowadzenia przez Sąd, w określonych warunkach, dowodów uzupełniających z dokumentów. Ustanawia zatem kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Artykuł 106 § 3 p.p.s.a. pozwala Sądowi na dokonywanie ustaleń jedynie w zakresie zadań sądu administracyjnego, tj. kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przepis ten nie daje natomiast podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosków dowodowych strony dotyczących dokonania ustaleń faktycznych w sprawie administracyjnej. Dokonanie ustaleń faktycznych w rozpoznawanej sprawie należy bowiem do organu administracji publicznej właściwego do rozpatrzenia sprawy. Wspomnieć tez należy, iż zarzut ten mógłby zostać skutecznie podniesiony jedynie w sytuacji, gdyby strona skarżąca składała wnioski dowodowe w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Podkreślenia wymaga, iż możliwość przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Nawet zatem w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym (a z akt sądowych sprawy wynika, że nie był), to jego nieprzeprowadzenie przez Sąd nie mogłoby być jednoznacznie ocenione jako naruszenie prawa procesowego, do tego na tyle istotne, że wpływające na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2009, I OSK 1349/08). Odnosząc się natomiast do treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazać należy, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza niewątpliwie ograniczenie prawa własności; stanowi również podstawową regulację wyznaczającą minimalne - ustawowe wymagania nowej zabudowy w zakresie utrzymania ładu przestrzennego na terenach, dla których gminy nie zdecydowały się zaprowadzić tego ładu w ramach przysługującemu im władztwa planistycznego poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z tego tez powodu graniczenia fundamentalnych praw obywatelskich (w tym między innymi prawa własności) nie mogą być interpretowane rozszerzająco, nawet jeżeli wprowadzane są przez ustawodawcę w ramach konstytucyjnego upoważnienia i w formie ustawy. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.