II GSK 717/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. B. O. D. B. Spółka z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 kwietnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 48/09 w sprawie ze skargi P. B. O. D. B. Spółka z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę kasacyjną I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, oddalił skargę P. B. O. D.-B. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2008 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormowanym bez zezwolenia. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że w dniu [...] stycznia 2008 r. na ulicy K. we Wrocławiu przeprowadzono kontrolę pojazdu marki Volvo z naczepą, kierowanego przez pracownika skarżącego przedsiębiorstwa. W toku kontroli ustalono, że nacisk na pojedynczej osi napędowej został przekroczony w stosunku do dopuszczalnej normy o 1,75 t, nacisk na potrójnej osi przekroczono o 5,13 t, natomiast całkowita masa pojazdu przekraczała normę o 2,96 t. Przewoźnik nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem ponadnormatywnym. W oparciu o te ustalenia D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] marca 2008 r. wydaną na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, art. 40c ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm. – powoływanej dalej, jako u.d.p.), art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 108 poz. 908 ze zm.), oraz § 3 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r., Nr 32 poz. 262 ze zm.) nałożył na przewoźnika karę pieniężną w wysokości 18 700.00 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2008 r. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie uchybił, zasadzie prawdy obiektywnej, nie naruszył też innych przepisów postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że protokół kontroli przedmiotowego pojazdu jest w całości wadliwy. Istotnie na pierwszej stronie protokołu podano, jako datę kontroli "[...].12.2007 r. godzina 9,52" i jako miejsce zatrzymania "W. ulica [...]". Jednakże załącznik do protokołu kontroli, stanowiący jego integralną część wskazuje, jako datę kontroli "[...].01.08 r." godzina 9,13 i miejsce zatrzymania " W. ulica K.". Również podpis kontrolowanego kierowcy wraz ze stwierdzeniem daty kontroli – [...].01.08 r. wskazuje jednoznacznie, iż datą zatrzymania pojazdu był [...].01.08 r. Zdaniem Sądu dowodzi to, iż kontrolowany pojazd zatrzymano [...].01.08 r. o godzinie 9,13 we W. na ulicy K., pomiaru natomiast dokonano także [...].01.08 r. o godzinie 9,52 na ulicy J. W ocenie Sądu I instancji niedokładność protokołu dowodzi jedynie oczywistej omyłki pisarskiej i brak jest jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania wyników kontroli jak i sposobu jej przeprowadzenia. Dokonując wykładni art. 13 g ust. 1 u.d.p. Sąd I instancji przyjął, że przepis ten przewiduje możliwość nałożenia kary pieniężnej na oba podmioty wymienione w ust. 1 jak i 2. Zgodnie z jego brzmieniem karę pieniężną nakłada się na podmiot wykonujący przejazd, a także nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, przy czym na te ostatnie podmioty (z ust. 2) tylko wtedy, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmioty ten miały wpływ lub godziły się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Ustawodawca nie wyłączył możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego i w jego konsekwencji nałożenia kary pieniężnej na podmiot wykonujący przejazd także w sytuacji, w której okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że nadawca, załadowca lub spedytor ładunku miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, a wykonujący przewóz nie miał natomiast wpływu na powstanie naruszenia. WSA stwierdził, że organ rozważał odpowiedzialność nadawcy przez stwierdzenie, że przewoźnik już przed rozpoczęciem przejazdu winien zbadać, czy pojazd odpowiada określonym normom. W tej sytuacji nie może on przerzucić tej odpowiedzialności na inny podmiot. To on, bowiem wykonuje przewóz drogowy i to on zobowiązany jest do przestrzegania wyznaczonych przepisami prawa ograniczeń w zakresie dopuszczalnych nacisków osi, niezależnie od rodzaju przewożonego ładunku. II W skardze kasacyjnej P. B. O. D.-B. sp. z o.o. zaskarżyło orzeczenie Sądu I instancji w całości i wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono: na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej, jako p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 1 i 3 § 1 a także art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez: a. przeprowadzenie powierzchownej kontroli skutkującej uznaniem, iż organ wydający decyzję nie naruszył normy art, 75 kpa w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 kpa i prawidłowo nadał walor dowodu protokołowi kontroli oznaczonemu, jako [...], a tym samym niewzięciu pod uwagę sprzeczności zarówno wynikających z jego treści, jak i sprzeczności z treścią innego, znajdującego się w materiale dowodowym protokołu opatrzonego datą późniejszą a stwierdzającego brak naruszeń, co skutkowało poczynieniem ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i oddaleniem skargi; b. pominięcie naruszeń przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa w związku z art. 151 ustawy – p.p.s.a., polegających na niewyjaśnieniu przez Sąd stanu faktycznego i prawnego sprawy, co w istotny sposób wpłynęło na treść orzeczenia; c. nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do całości zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności do wskazanych przez skarżącą naruszeń normy art. 68 § 1 kpa polegających na pominięciu sporządzenia protokołu nr WITD.D.I.P.[...] w sposób nie odpowiadający wymogom z art. 68 § 1 kpa oraz zawartych w tym protokole sprzeczności i niejasności, dezaktualizujących normę wyrażoną tym przepisem, a nakładających na organ dokonujący kontroli obowiązek sporządzenia dokumentu kontrolnego w taki sposób, by z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby, oraz sprzeczności danych wskazanych w załączniku do powyższego protokołu z jego treścią w rubryce "miejsce zatrzymania pojazdu" a także z treścią protokołu nr WITD.D.I.P [...], sporządzonego w ramach tego samego zdarzenia. d. pominięcie dokonanych przez organ wydający decyzję naruszeń normy art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 78 § 1 kpa przejawiające się nieuzasadnionym nieuwzględnieniem i nierozpatrzeniem dowodów przedkładanych i wnioskowanych przez stronę skarżącą, tj.: oświadczenia kierowcy Cz. T. z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz wniosku o przesłuchanie go w charakterze świadka, jak również pominięcie treści pisma podmiotu sprzedającego kruszywo (a więc będącego w rozumieniu ustawy - załadowcą), co w oczywisty sposób rzutowało na proces subsumpcji; Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), a to: a. art. 13 ust. 1b pkt 2 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie, będące konsekwencją nie tylko naruszenia norm art. 75,77 i 78 kpa b. art. 13 g ust. 1b pkt 1) u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że redakcja tego przepisu pozwala nałożyć karę zarówno na wykonującego transport, jak i na nadawcę, a tym samym pominięcie faktycznego adresata sankcji zawartej w powołanym przepisie, tj. nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku, w sytuacji jednoznaczności dowodów wskazujących na to, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż nieuzasadnione jest przyjęcie przez WSA, iż o sile dowodu w postaci protokołu nie stanowi sama treść protokołu - który stwierdza, iż miejscem zatrzymania jest ul. J. we W., ale treść załącznika do protokołu, który jako miejsce zatrzymania pojazdu do kontroli wskazuje ulicę K. To nie treść załącznika, ale treść protokołu, w której jako miejsce zatrzymania pojazdu wskazano ul. J. winna decydować o ewentualnych ustaleniach, a w razie wątpliwości, co do jednoznaczności jego treści, WSA winien był dążyć, za pomocą innych środków dowodowych do wyjaśnienia jak rzeczywiście przedstawiał się stan faktyczny sprawy. Nie ulega wątpliwości, że ustalenie miejsca zatrzymania, obok ustalenia podmiotu, wobec którego winna zostać zastosowana sankcja, było kwestią podstawową i bezpośrednio wpływającą na orzeczenie. W ocenie kasatora redakcja przepisu art. 13 g ust. 1 lit. b u.d.p., nie pozwala na interpretację, zmierzającą do kumulacji odpowiedzialności zarówno przewoźnika, jak i nadawcy, załadowcy. Jego zdaniem, brak wyraźnego ustawowego wyłączenia odpowiedzialności wykonującego przejazd w sytuacji, w której okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że nadawca, załadowca miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, a wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia, nie może być - zdaniem skarżącej - poczytywany, jako asumpt do dokonywania wykładni rozszerzającej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozbudowanych jej zarzutach kasator w istocie kwestionuje wyrok Sądu I instancji z dwóch powodów. Po pierwsze, nie podziela wykładni art. 13 g ust. 1 b ustawy o drogach publicznych dokonanej przez Sąd I instancji i uznaje, że na skutek błędnej wykładni nie doszło do zastosowania tego przepisu w sprawie. Po wtóre prezentuje stanowisko, że błędy popełnione podczas sporządzania protokołu z kontroli sprawiają, że nie może być on uznany za dowód w sprawie. W myśl art. 13 g ust. 1 ustawy o drogach publicznych za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 13 g ust. 1 b karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd 2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, ze podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Wykładając treść norm prawnych zawartych w zacytowanym przepisie skarżący wywodzi, iż istnienie przesłanek określonych w jego punkcie 2 wyłącza odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd. Jak się wydaje, w ocenie autora skargi kasacyjnej zasadą jest nałożenie kary pieniężnej na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, a działanie tej zasady wyłącza ustalenie, że podmioty te nie miały wpływu lub nie godziły się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Z tego też względu nie podziela poglądu Sądu I instancji, że budowa komentowanego przepisu dowodzi możliwości nałożenia kary pieniężnej na oba podmioty wymienione w pkt 1 i 2. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnie art. 13g ust. 1 b ustawy o drogach publicznych dokonaną przez Sąd I instancji. Z treści omawianego przepisu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków jest zawsze nakładana na podmiot wykonujący przejazd, a w ściśle określonych sytuacjach może być także nałożona na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku ( niezależnie od kary nałożonej na podmiot wykonujący przejazd). Warto przy tym zauważyć, że przepis art. 13g ust. 1 b został dodany art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 września 2007 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 192, poz.1381, zwanej dalej ustawą zmieniającą) z dniem 3 listopada 2007 r. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym karę pieniężną nakładano tylko na dokonującego przejazdu pojazdem nienormatywnym. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika, że zaproponowana zmiana przepisów miała na celu m.in. zapobieżenie dewastacji dróg przez przeciążone pojazdy (druk sejmowy 2106). Środkiem do realizacji tego celu jest prawna możliwość nakładania kar za przejazd pojazdem przeciążonym zarówno na podmiot wykonujący przejazd jak i na inne podmioty mające wpływ lub godzące się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Z zasady adekwatności tekstu prawnego wyrażonej w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908), wynika, że tekst aktu prawnego powinien być tak zredagowany, by dokładnie odpowiadał zamiarom prawodawcy. Zasada ta jest dość oczywista - jeśli racjonalny prawodawca określa jakieś cele i zamierzając je osiągnąć, używa aktu prawnego, jako środka zmierzającego do tych celów, to ów akt prawny musi być tak zredagowany, by między znaczeniem przepisów zawartych w tym akcie a zamiarem prawodawcy można było postawić znak równości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak redagując przepis art. 13g ust. 1b ustawy o drogach publicznych ustawodawca osiągnął zamierzony, czytelny cel. Z tych powodów uznać należało zarzuty postawione w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. za nieusprawiedliwione. To z kolei czyni także niezasadnym zarzut oznaczony literą d postawiony w obrębie podstawy kasacyjnej, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przechodząc do kwestii związanych z oparciem ustaleń faktycznych na dowodzie z protokołu, który zawierał sprzeczności i niejasności Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżący nie kwestionuje ani daty przeprowadzenia kontroli ani też miejsca zatrzymania pojazdu. Nie twierdzi, bowiem, że kontrola nie miała miejsca w dniu [...] stycznia 2008 r., ani też nie wykazuje, że pojazd nie został zatrzymany na ulicy K. we W. Nie podważa, zatem ustaleń faktycznych, a jedynie sposób ich udokumentowania. Już tylko z tego powodu zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące omawiany problem są nieusprawiedliwione. Dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie wystarczy tylko wykazanie przepisów, które zostały naruszone. Zgodnie, bowiem z art. 174 pkt 2 p.p.s.a podstawą kasacyjną może być tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezsporne jest, że w protokole z kontroli wpisano datę [...] grudnia 2007 r. W załączniku do protokołu opisując kontrolę kontrolujący odnotował, że pojazd został zatrzymany do kontroli w dniu [...] stycznia 2008 r. Podpis kierowcy zarówno na protokole jak i załączniku opatrzony jest datą [...] stycznia 2008 r. Podczas kontroli wykonano kopie dokumentów, którymi okazał się kierowca, na których potwierdził zgodność z oryginałem wykonanych kopii wpisując datę [...] stycznia 2008 r. Okazany dowód wydania materiałów na zewnątrz – piasek 25 ton – opatrzony jest datą [...] stycznia. Nadto skarżący w toku postępowania wykazując ewentualną odpowiedzialność nadawcy przedłożył również dokument z dnia [...] stycznia 2008 r. Te wszystkie elementy świadczą, iż kontrola miała miejsce [...] stycznia 2008 r., czemu skarżący wszak nie zaprzecza. Słusznie, więc i Sąd I instancji i organ, którego działanie zaskarżono uznał, że wpisanie daty [...] grudnia 2007 r. jako daty kontroli stanowi oczywistą omyłkę pisarską. Omyłka taka, wbrew temu, co twierdzi skarżący, nie mogła być sprostowana w procesowej formie, co wynika z treści art. 113 § 1 k.p.a. W załączniku do protokołu kontroli wpisano, że pojazd zatrzymano na ulicy K. we W., czego również skarżący nie neguje. W protokole kontroli wpisano w rubryce miejsce kontroli – ulicę J. Nie budzi przy tym wątpliwości to, że ważenie pojazdu odbyło się przy ulicy J. Niemniej jednak skarżący i w tym upatruje wadliwość ustaleń faktycznych dokonanych w oparciu o tak sporządzony dokument. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega w takiej redakcji dokumentu z kontroli sprzeczności. Zwrot – "miejsce zatrzymania pojazdu" nie nasuwa wątpliwości, co do tego, że jest to miejsce, w którym inspektor drogowy zatrzymał pojazd celem przeprowadzenia kontroli. Jeżeli czynności przeprowadzone w toku tej kontroli wymagały dokonania pomiarów na odpowiednich urządzeniach, jak w tym wypadku na urządzeniach pomiarowych, to kontrola w takim ujęciu (ważenie pojazdu) odbywa się tam, gdzie są usytuowane przyrządy pomiarowe. Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.