I OSK 1159/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 118/09 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2008 r. [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska 1. oddala skargę kasacyjną 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 118/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska policjanta S. S. i przeniesienia do dyspozycji przełożonego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. wydanym na podstawie art. 32 ust 1 i art. 37a pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji Komendant Rejonowy Policji Warszawa [...] zwolnił S. S. z dniem [...] września 2008 r. z zajmowanego stanowiska naczelnika Sekcji Prewencji Komendy Rejonowej Policji Warszawa [...], zwolnił z pełnienia powierzonych obowiązków na stanowisku referenta Referatu [...] Sekcji Kryminalnej tejże Komendy i przeniósł z dniem [...] września 2008 r. do dyspozycji Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...]. S. S. nie realizował bowiem zadań służbowych ze względu na zawieszenie w czynnościach służbowych od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] kwietnia 2008 r., a następnie od dnia [...] kwietnia 2008 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiła potrzeba zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policji przez Komendę Rejonową Policji Warszawa [...] oraz poprawa społecznej oceny poczucia bezpieczeństwa i pracy Policji, poprzez stworzenie możliwości efektywnej realizacji przypisanych do stanowiska naczelnika Sekcji Prewencji tejże Komendy zadań Policji innemu funkcjonariuszowi Policji. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Komendant Stołeczny Policji – w wyniku rozpatrzenia odwołania S. S. - utrzymał w mocy powołany rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2008 r. wskazując, iż w sprawie S. S. nie doszło do wszczęcia dwóch postępowań w tej samej sprawie. Sprawy prowadzone przez organy policji o sygn. [...] oraz o sygn. [...] były w istocie jedną sprawą, a zmianie ulegały jedynie okoliczności skutkujące niemożnością pełnienia służby przez stronę. Skierowane do policjanta pismo organu z dnia [...] sierpnia 2008 r. zawierało jedynie błędną treść, albowiem informowało o wszczęciu postępowania, zamiast o kontynuowaniu postępowania wszczętego w dniu [...] października 2006 r., które następnie zostało zakończone rozkazem personalnym Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Przepisy zaś ustawy o Policji pozostawiają właściwym przełożonym ocenę zasadności i celowości przeniesienia policjanta do dyspozycji z uwzględnieniem interesu publicznego i słusznego interesu strony, wyrażonych w art. 7 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2008 r. S. S. zarzucił naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 15 kpa poprzez wydanie decyzji w sprawie później wszczętej w sytuacji, gdy tożsama podmiotowo i przedmiotowo, wcześniej wszczęta sprawa o sygnaturze [...] nie została ostatecznie zakończona, co zamknęło mu drogę do dwuinstancyjnego postępowania poprzez spowodowanie jego faktycznej bezprzedmiotowości. Zarzucił również naruszenie art. 97 §1 pkt 4 i art. 110 kpa poprzez wydanie rozkazów personalnych, rozstrzygających sprawę co do meritum w sytuacji, gdy zachodziła obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania o sygn. [...] do czasu wydania prawomocnej decyzji w prowadzonym w tym samym przedmiocie, a wszczętym wcześniej postępowaniu o sygnaturze [...]. W skardze zarzucono także naruszenie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji poprzez przeniesienie do dyspozycji Komendanta Rejonowego Policji bez wskazania, w jakim celu i na jaki czas przeniesienie to ma nastąpić. Ponadto, zaskarżona decyzja została wydana przez aparat pomocniczy Komendanta Stołecznego Policji tj. Komendę Stołeczną Policji, a nie przez organ. Podniósł także uniemożliwienie mu czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 118/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzając, iż w sprawie zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska toczyły się równolegle dwa postępowania administracyjne, pierwsze wszczęte w dniu [...] października 2006 r. o sygn. [...], oraz drugie wszczęte w dniu [...] kwietnia 2008 r. sygn. [...] zakończone decyzją zaskarżoną do Sądu. Jedno ze wskazanych postępowań było zbędne i winno być umorzone jako bezprzedmiotowe przed wydaniem decyzji organu I instancji tj. przed [...] sierpnia 2008 r., zgodnie z art. 105 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro przedmiot obu postępowań był ten sam (zwolnienie ze stanowiska). Tymczasem, do umorzenia postępowania [...] doszło w dniu [...] października 2008 r. tj. w czasie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji ([...] sierpnia 2008 r.), a ponownym rozpoznaniem sprawy przez organ II instancji ([...] listopada 2008 r.). Decyzja z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania oznaczonego sygn. [...] została zaskarżona przez S. S. i w następstwie dalszych czynności Komendant Główny Policji – decyzja z dnia [...] marca 2009 r. - uchylił decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] z dnia [...] października 2008 r. skutkiem czego, w dacie wydania decyzji I i II instancji równolegle toczyło się (i toczy) postępowanie o sygn. akt [...] w tym samym przedmiocie (zwolnienia z zajmowanego stanowiska). Uchybieniem postępowania było przyjęcie, że skarżący pełni obowiązki służbowe na stanowisku służbowym, podczas gdy przez okres postępowania skarżący był zawieszony w czynnościach służbowych. Stosownie zaś do art. 37a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Rację ma zatem skarżący, że ani w osnowie decyzji ani w jego uzasadnieniu organ nie wskazał, na jaki okres czasu został on przeniesiony do dyspozycji przełożonego. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku z dnia 21 kwietnia 2009 r. złożył Komendant Stołeczny Policji zarzucając naruszenie art. 37a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez błędną jego wykładnię oraz naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 §1 pkt 3 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono m.in., że art. 37a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji jednoznacznie wskazuje, iż celem przeniesienia skarżącego do dyspozycji przełożonego było powołanie, mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby. Decyzja o mianowaniu albo o zwolnieniu ze służby była zależna od wyniku postępowania karnego, które toczyło się przeciwko skarżącemu. Nie można zaś wymagać, aby organ przewidział wynik takiego postępowania. Przeniesienie policjanta do dyspozycji przełożonego ma prowadzić do uregulowania tymczasowego sytuacji policjanta, kiedy z różnych powodów nie może wykonywać obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku i jednocześnie umożliwia stronie służbowej właściwe zorganizowanie służby. Przepis nie ogranicza stosowania tej instytucji w stosunku do policjantów zawieszonych w czynnościach służbowych. Ponadto, z treści art. 37a ustawy o Policji nie można wysnuć konieczności określania w decyzji okresu czasu, na jaki skarżący został przeniesiony do dyspozycji przełożonego. Ustawa określa maksymalny termin 12 miesięcy, a cel uchwalenia przedmiotowego przepisu wskazuje, iż określenie okresu przeniesienia byłoby sprzeczne z założeniami instytucji przeniesienia do dyspozycji przełożonego. Gdyby organ miał wiedzę, kiedy nastąpi mianowanie na stanowisko służbowe lub zwolnienie policjanta ze służby, to nie musiałby korzystać z instytucji przeniesienia do dyspozycji przełożonego. Wynik postępowania, w którym wydana została decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2009 r. nie jest na dzień złożenia skargi kasacyjnej znany. Do kryteriów tożsamości postępowania zalicza się zaś tożsamość podmiotów (strony i organu) i tożsamość sprawy. W niniejszej sprawie zaistniała jej tożsamość, jako zwolnienie policjanta ze stanowiska, co przyznał także Sąd pierwszej instancji. Nie była również kwestionowana tożsamość stron. Wniosek Sądu pierwszej instancji, iż toczyły się dwa postępowania jest więc sprzeczny ze wskazanymi rozważaniami. Postępowanie w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego było jedno – jako ten sam przedmiot i te same strony. Organ I instancji umorzył "pierwsze postępowanie" dopiero po wydaniu decyzji, lecz takie działanie organ odwoławczy uznał za wadliwe co doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu "pierwszego" postępowania. Skoro więc postępowanie wszczęte w dniu [...] października 2006 r. nie zostało zakończone przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., a postępowanie dotyczyło tej samej sprawy i toczyło się między tymi samymi stronami, to nie można uznać, że w tej samej sprawie toczyły się dwa postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielił S. S. podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona ponieważ mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Prawidłowo oceniono w zaskarżonym wyroku, iż w sprawie o zwolnienie policjanta ze stanowiska i przeniesienia go do dyspozycji przełożonego wszczęto dwa odrębne postępowania administracyjne, pierwsze zawiadomieniem z dnia [...] października 2006 r. i drugie zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. O ile bowiem oba postępowania wszczęte zostały na tej samej podstawie prawnej – tj. na podstawie art. 37a pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58, ze zm.) - przez ten sam organ orzekający i wobec tej samej osoby, o tyle brak jest w tym przypadku tożsamości sprawy w odniesieniu do przyczyny wszczęcia tych postępowań, która składa się na przedmiot sprawy. Nie jest bowiem prawnie obojętne, z jakich przyczyn organ orzekający zastosuje normę określoną w art. 37a pkt 1 ustawy o Policji. Wszczęcie obu postępowań poprzedzone zostało złożeniem odrębnych wniosków personalnych przełożonego skarżącego. Pierwsze z nich wszczęto z powodu nieobecności policjanta w pracy w wyniku długotrwałych zwolnień lekarskich, drugie natomiast wszczęto z powodu toczącego się postępowania karnego. Tak odmienne przyczyny w powiązaniu ze sformułowaniem odrębnych wniosków personalnych nie budzą wątpliwości, iż organ orzekający wszczął dwa odrębne postępowania. Błędnie jednak Sąd pierwszej instancji uznał niedopuszczalność wydania decyzji w drugim z postępowań przed zakończeniem pierwszego z nich. Właśnie z powodu różnych przyczyn wszczęcia obu tych postępowań, wydanie decyzji w później wszczętym postępowaniu nie było zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia pierwszego postępowania. Jeżeli zaś w przekonaniu skarżącego do Sądu pierwszej instancji miało znaczenie zakończenie postępowania wszczętego w 2006 r. przed wydaniem rozstrzygnięcia w postępowaniu wszczętym w 2008 r., to skarżący mógł skorzystać ze środków procesowych służących usunięciu bezczynności organu w pierwszym z wszczętych postępowań. Z tego względu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej konieczności umorzenia postępowania przed wydaniem rozstrzygnięcia w drugim z tych postępowań jest błędne, dlatego ocena Sądu pierwszej instancji w tym zakresie zostaje zastąpiona oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wydanie decyzji w postępowaniu wszczętym w 2008 r. nie jest zależne od uprzedniego umorzenia postępowania wszczętego w 2006 r. Błędna ocena Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie nie stanowi jednak przyczyny do uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ wbrew zarzutowi kasacyjnemu naruszenia przez ten Sąd art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, prawidłowo Sąd ten przyjął, iż w decyzji wydanej na podstawie powołanego art. 37a pkt 1, organ orzekający zobowiązany był określić termin, na który dokonuje przeniesienia policjanta do dyspozycji przełożonego. Zgodnie bowiem z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Ustawodawca określił zatem maksymalny termin, na który można przenieść policjanta do dyspozycji przełożonego. Jednakże prawa i obowiązki policjanta w wykonywaniu obowiązków służbowych wynikające z ustawy o Policji podlegają konkretyzacji indywidualnym rozstrzygnięciem. Pozostawanie policjanta w dyspozycji przełożonego jest szczególnym statusem wykonywania służby, dlatego warunki tego statusu nie mogą być domniemane z ustawy, jeżeli w samej ustawie określono jedynie graniczny termin istnienia takiego statusu. To właśnie w decyzji wydawanej na podstawie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji organ orzekający zobowiązany jest dokonać konkretyzacji terminu, na który przenosi policjanta do dyspozycji przełożonego, skoro w przepisie tym określono jedynie termin maksymalny. Decyzja nie konkretyzująca tego terminu narusza zatem art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, skoro nie wynika z niej istotny element służbowego statusu policjanta. Decyzja wydawana jest bowiem na podstawie obowiązującego prawa, ale stanowi samodzielny akt stosowania tego prawa, dlatego określenie wszystkich elementów służbowego statusu policjanta musi wynikać z treści tej decyzji, a nie z interpretowania tej treści łącznie z przepisem ustawy o Policji. W tym zakresie wykładnia art. 37a pkt 1 ustawy o Policji dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Od przyznania kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na podstawie art. 207 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mając na uwadze, iż skarga kasacyjna była w części uzasadniona, lecz uchylenie zaskarżonego wyroku nie mogło nastąpić z powodu niezasadności drugiego z zarzutów kasacyjnych.