II OSK 1210/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /spr./ Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 792/08 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Ł. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Ł. na rzecz Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi kwotę 100 złotych (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i odstępuje od przyznania kosztów postępowania kasacyjnego w pozostałym zakresie. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, sygn. akt II SA/Sz 108/09, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Ł., dalej zw. Spółdzielnią, na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym - uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] stycznia 2007r. nakazującą Spółdzielni wykonanie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Ł.: remontu i usunięcia nieprawidłowości połączeń i wad przewodów wentylacji grawitacyjnej, remontu lub wymiany kominów na poziomie poddasza i nad dachem, termomodernizację poprzez wymianę stolarki okiennej i drzwiowej w części wspólnej budynku oraz ocieplenie ścian zewnętrznych i stropu nad ostatnią kondygnacją mieszkalną, w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin, w pozostałej części ww. decyzję utrzymał w mocy. W dniu 29 maja 2008r., organ powiatowy skierował do Spółdzielni upomnienie, a w dniu [...] czerwca 2008r. wystawił tytuł wykonawczy. Pismem z dnia 20 czerwca 2008r. Spółdzielnia, w oparciu o art. 33 pkt 1 i pkt 5 ww. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), zw. dalej u.o.p.e.w.a, zgłosiła zarzuty, podnosząc że informowała o wykonaniu nałożonych obowiązków. Tylko odnośnie termomodernizacji wyjaśniła, że jej koszty zobowiązane są ponieść mieszkańcy posiadający spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Jednak nie wszyscy mieszkańcy wyrażają zgodę na ich pokrycie, dlatego Spółdzielnia nie może uzyskać kredytu, niezbędnej dokumentacji, jak i pozyskać wykonawcy robót. W tej sytuacji wykonanie docieplenia nie jest możliwe. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 33, art. 34 § 1 i § 2 u.o.p.e.w.a. odrzucił zarzuty jako bezzasadne wskazując, że nie wykonano w całości nałożonego obowiązku. Nie usunięto bowiem wszystkich nieprawidłowości i wad przewodów wentylacji grawitacyjnej oraz nie wykonano termomodernizacji. Organ stwierdził, że nie występuje niewykonalność obowiązku termomodernizacji, gdyż polega ona na wykonaniu robót budowlanych o niewielkim stopniu trudności. Natomiast kwestie organizacyjno - techniczne nie mogą być uwzględnione, gdyż organ nie bada zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 33 i art. 34 § 1 i § 2 u.o.p.e.w.a. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i wskazał, że okoliczności wymienione w art. 33 ww. ustawy zachodzą w rozpoznawanej sprawie, co uzasadnia odrzucenie zarzutów jako bezzasadnych. W skardze na powyższy wyrok Spółdzielnia, podniosła zarzut naruszenia art. 33 pkt 1 i 5 u.o.p.e.w.a. i wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumenty przedstawiane w toku postępowania. Sąd I instancji stwierdził, że wadą dotknięte jest postępowanie odwoławcze, w szczególności wobec niewłaściwego uzasadnienia postanowienia. Sąd wskazał, że organ II instancji opisał stan faktyczny sprawy, w tym ustalenia organu I instancji, przytoczył art. 33 ww. ustawy i wskazał, że jedynie wymienione w nim okoliczności mogą stanowić podstawę zarzutów. Z uwagi zaś na to, iż nie miały one miejsca w rozpatrywanej sprawie stwierdził, że nie było podstaw do uchylenia postanowienia organu I instancji. Zdaniem Sądu, że organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, nie poczynił własnych ustaleń, a przede wszystkim nie dokonał analizy przedstawionych zarzutów. Tymczasem Spółdzielnia podnosiła, że wykonała częściowo obowiązek remontu oraz usunięcia nieprawidłowości połączeń i wad przewodów wentylacyjnych, remont kominów, a także, że wykonanie termoizolacji i remontów przewodów w mieszkaniach jest niewykonalne. W ocenie Sądu I instancji zarzuty te winny być ocenione w kontekście art. 33 pkt 1 i 5 u.o.p.e.w.a. wraz z przedstawionymi dowodami z dokumentów. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że nie wiadomo czy organ uznał, że nie miało miejsca wykonanie obowiązków określanych jako remonty, czy że wykonano je w sposób niezgodny z decyzją nakładająca obowiązek, czy też w stopniu niepozwalającym na zastosowanie art. 33 pkt 1 ww. ustawy. Organ I instancji uznał ten zarzut za niezasadny z uwagi na niewykonanie obowiązku w całości, co nie przesądza jednak o jego nietrafności, skoro ww. przepis jako jedną z przesłanek zarzutu wskazuje także wykonanie obowiązku w części. Błąd ten mógł być naprawiony w postępowaniu odwoławczym. Zarzut niewykonalności termomodernizacji zasadnie odparł organ I instancji, ale brak uzasadnienia nieuwzględnienia tego zarzutu przez organ odwoławczy. Sąd podkreślił, że skwitowanie zażalenia jednym zdaniem stanowi jaskrawe naruszenie art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie pozwala na dokonanie oceny, czy decyzji nie wydano z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W rozstrzyganej sprawie nie jest możliwe dokonanie takiej kontroli rozstrzygnięcia organu II instancji. Sąd wyjaśnił, że przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego dany przepis zastosowano do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. W ocenie Sądu, powyższe uchybienia stanowią o naruszeniu: art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie oceny zgromadzonego w obu instancjach materiału dowodowego; art. 8 i 11 k.p.a., gdyż umotywowanie rozstrzygnięcia zdaniem, iż przesłanki uzasadniające zarzuty nie miały miejsca jest arbitralnym stwierdzeniem a nie wskazaniem motywów orzeczenia; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik prawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że organ II instancji naruszył : - art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie oceny zgromadzonego materiału, podczas gdy organ odwoławczy dokonał prawidłowej i logicznej oceny wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego, - zasadę przekonywania wyrażoną w art. 8 i 11 kpa poprzez arbitralne stwierdzenie, iż przesłanki uzasadniające zgromadzone zarzuty nie miały miejsca, podczas gdy organ odwoławczy przyjmując za swoje ustalenia organu I instancji wskazał na bezpodstawność zarzutów powołując się na ustalenia organu I instancji, - art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia w sytuacji dokonania przez organ odwoławczy prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego, stanowiska zawartego w swoim postanowieniu, Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że w postępowaniu odwoławczym dokonał prawidłowej i logicznej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, przyjmując ustalenia organu I instancji za swoje. Z przeprowadzonych dowodów wynikało, że skarżąca nałożonych obowiązków nie wykonała. Nie kwestionowała tego też strona, podnosząc w odwołaniu i skardze niewykonalność obowiązku termomodernizacji budynku oraz niepełne usunięcie nieprawidłowości połączeń i wad przewodów wentylacji grawitacyjnej ze względu na brak dostępu, spowodowany brakiem zgody lokatorów. W skardze kasacyjnej podniesiono, że art. 145 § 1 pkt 1 lit c uprawnia Sąd do uchylenia postanowienia jedynie wówczas, gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania i wykaże, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast Sąd poza naruszeniami ww. przepisów kpa, nie przedstawił argumentów świadczących, że naruszenia te, w szczególności naruszenie zasady przekonywania czy zaniechanie wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia miały jakikolwiek, a tym bardziej istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem strony doszło do naruszenia przepisów mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych nie było, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie może samodzielnie dokonywać konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego wyroku wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając w tak zakreślonych granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasługiwały na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było postanowienie, którym odrzucono zarzuty zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym w celu wyegzekwowania od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" wykonania nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego prawem. Przypomnienia wymaga, że będący podstawą egzekucji tytuł wykonawczy opierał się na decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] stycznia 2007r. wydanej na mocy art. 66 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, utrzymanej w mocy decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007r. Egzekwowany nakaz sprowadzał się do obowiązku wykonania przez Spółdzielnię obowiązków remontu i usunięcia nieprawidłowości połączeń i wad przewodów wentylacji grawitacyjnej; remontu lub wymiany kominów na poziomie poddasza i nad dachem; termomodernizacji poprzez wymianę stolarki okiennej i drzwiowej w części wspólnej budynku oraz ocieplenie ścian zewnętrznych i stropu nad ostatnią kondygnacją mieszkalną. Kluczowe znaczenie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma uwzględnienie w kontrolowanej sprawie istoty postępowania egzekucyjnego, którego skuteczność jest jego podstawowym i jedynym celem. Chodzi bowiem o to, aby wierzyciel mógł skutecznie wyegzekwować swoje roszczenie. Pamiętając o tym zauważyć trzeba, że skarżone rozstrzygnięcie Sąd I instancji oparł o podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., która pozwala na uchylenie zaskarżonej decyzji w przypadku stwierdzenia kwalifikowanego, innego niż wymienione w pkt b tejże regulacji, naruszenie procedury administracyjnej. Należy mieć na uwadze, że na tej podstawie rozstrzygnięcie administracyjne uchylić można tylko wtedy, gdy obrażone zostały przepisy postępowania, o ile okoliczność ta mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Oznacza to, że określona w powołanym przepisie sytuacja zachodzić będzie tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenia procedury każą choćby hipotetycznie wnosić, że gdyby ich nie było to rozstrzygnięcie prawdopodobnie byłoby inne. Zgodzić się zatem należy ze skarżącym kasacyjnie organem, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał zaskarżony wyrok z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 li c ppsa, gdyż taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Nietrafną jest ocena Sądu I instancji, że organ odwoławczy naruszył art. 77 § 1 kpa, art. 8 i 11 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia, wobec niedokonania oceny zgłoszonych zarzutów w kontekście art. 33 pkt 1 i 5 u.o.p.e.w.a. Nie mogły mieć bowiem istotnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy podnoszone przez Sąd I instancji okoliczności naruszenia przez organ odwoławczy ww. przepisów postępowania administracyjnego, skoro z ustaleń organu I instancji jednoznacznie wynika, że nałożone obowiązki skarżąca wykonała w nieznacznym zakresie. Wprawdzie rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ odwoławczy nie uzasadnił przyjętego stanowiska zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa, tym niemniej zauważyć należy, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalenia dokonane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przyjął jako swoje. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ustalił natomiast, czego nie kwestionowała również zobowiązana Spółdzielnia, że nie usunięto wszystkich nieprawidłowości i wad przewodów wentylacji grawitacyjnej oraz nie wykonano termomodernizacji. Organ zasadnie przy tym stwierdził, że nie występuje niewykonalność obowiązku termomodernizacji, W konsekwencji naruszenie zasady przekonywania czy zaniechanie wyjaśnienia stronie przesłanek rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy również nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.