II SA/Łd 222/09

Dnia 21 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak [...]. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko – S. K. wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w okresie zasiłkowym od 1 września 2008 roku. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku odmówił przyznania zasiłku rodzinnego z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 3 pkt 2 i pkt 24 lit. "d", art. 4, art. 5 ust. 1 i 3, art. 6, art. 8 i art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm.), § 18 pkt 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 roku w sprawie wysokości dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903). W uzasadnieniu organ wskazał, że warunkiem przyznania świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego jest to, by dochód w rodzinie nie przekraczał kryterium ustawowego, które wynosi 504 zł. Zgodnie z art. 3 pkt 24 lit. "d" ustawy o świadczeniach rodzinnych, uzyskanie dochodu to m. in. uzyskanie zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej. W przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych (§ 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 roku). W stanie faktycznym sprawy, Z. K. nabyła prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy na okres od dnia 1 października 2007 roku do dnia 31 sierpnia 2008 roku w wysokości 648,72 zł miesięcznie, a na okres od dnia 1 września 2008 roku do dnia 31 lipca 2010 roku w kwocie 527,92 zł miesięcznie. W tej sytuacji organ ustalił, że dochód w rodzinie strony wyniósł 573,96 zł i jest wyższy od kryterium dochodowego. Jednocześnie organ uznał, że nie zachodzi podstawa do zastosowania przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż także w tym przypadku dochód przekracza kryterium dochodowe. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. K. wskazała, że świadczenie z tytułu renty fizycznie dostała dopiero w styczniu 2008 roku, zatem dochód w jej rodzinie w roku 2007 wynosił 411,78 zł, a więc poniżej kryterium dochodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wywodził, iż organ I instancji prawidłowo wyliczył dochód w rodzinie odwołującej się. Organ nie podzielił zarzutów odwołania, gdyż uznał, że zmiana wysokości renty spowodowana zmianą stopnia niezdolności do pracy nie stanowi podstawy do zastosowania instytucji dochodu utraconego, ani dochodu uzyskanego. Warunki do przyznania świadczenia są wyraźnie określone w ustawie, a organy nie mają uprawnień do ich modyfikowania. W skardze na powyższą decyzję Z. K. powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kluczową kwestią wymagającą ustalenia w rozpoznawanej sprawie jest rozważenie zagadnienia dochodu uzyskanego i utraconego w świetle definicji dochodu rodziny zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przepisu tego wynika, że podstawą do wyliczenia dochodu rodziny jest przeciętny miesięczny dochód uzyskany w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględnia się przy obliczaniu dochodu dochód utracony i dochód uzyskany, przy czym definicję uzyskania i utraty dochodu zawiera art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepisy wyliczają te rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla wnioskujących o świadczenie rodzinne i świadczeniobiorców. Jednocześnie w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca zawarł delegację ustawową do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywanie lub zawieszanie wypłaty tych świadczeń, a także sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych. Na podstawie § 18 tegoż rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 roku, organy orzekające w sprawie powiększyły dochód rodziny skarżącej o miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez nią w 2008 roku jako renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy mimo, iż wniosek skarżącej dotyczył okresu zasiłkowego wrzesień 2008 – sierpień 2009, co zgodnie z definicją dochodu rodziny (art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych) obligowało organ do badania dochodów rodziny za 2007 rok. Analizując przedstawiony problem zwrócić uwagę należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 roku, sygn. akt: I OSK 1843/07. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 września 2007 roku, sygn. akt: II SA/Łd 615/07. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle powołanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku, ustawodawca uznał za decydujący dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i wyłącznie od jego wysokości uzależnił prawo strony do wnioskowanego świadczenia, co w rozpoznawanej sprawie oznacza przeciętny miesięczny dochód na osobę w rodzinie uzyskany w roku kalendarzowym 2007. Przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 roku - stanowiący, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych - pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją dochodu zawartą w słowniczku pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie w sposób oczywisty w sprzeczności z ustawową definicją dochodu pozostaje także § 17 tegoż rozporządzenia. Przepis ten reguluje kwestię utraty dochodu przez członka rodziny. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z ukształtowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. wyrok TK z 5 listopada 2001 roku, sygn. akt: U 1/01, OTK 2001/8/247 oraz postanowienie SN z 8 sierpnia 2003 roku, sygn. akt: V CK 6/02, OSNC 2004/7-8/131) wynika, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy, determinowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, oraz 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te przełożone na normy prawne, oznaczają odpowiednio zakazy wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego, nie będących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z konstytucją i obowiązującymi ustawami. Rozporządzenie nie może więc, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Naruszenie tych warunków może stwarzać podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą. Pamiętać też należy, że rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Taki charakter rozporządzenia determinuje i ogranicza jego treść w tym znaczeniu, że w drodze delegacji ustawowej do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie do zmiany przepisów rangi ustawowej, jak też upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Stanowiący bowiem ustawową delegację do wydania rozporządzenia art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważniał Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego od świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny, zdefiniowanego w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyjaśnić jeszcze raz należy, że rolą rozporządzenia jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, regulacje materialnoprawne, a do takich należy przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 roku, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, wychodzą poza granice upoważnienia, co przesądza w rezultacie o niezgodności rozporządzenia z ustawą. W tych okolicznościach tym bardziej uzasadniony jest pogląd, że zawarta w § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 roku regulacja dotycząca uwzględnienia zmian w dochodach w innym, późniejszym okresie niż wynikający z definicji zawartej w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest sprzeczna z tą ustawową definicją. Określenie przez ustawodawcę w sposób precyzyjny pojęcia "dochodu rodziny" wyznacza materialnoprawny zakres tego terminu w stosunku do wszystkich aktów wykonawczych wydawanych w oparciu o normy kompetencyjne tejże ustawy. Reasumując skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela zaprezentowany pogląd w cytowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 roku. W tej sytuacji stwierdzić należy, iż przepis § 18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 roku ustalając samodzielnie dodatkowy zakres przedmiotowy okoliczności wpływających na "dochód rodziny" wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego, nie jest przepisem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP i jako taki nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien zastosować wprost przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonując szczegółowych ustaleń dotyczących dochodów rodziny wnioskodawczyni zgodnie z regulacją zawartą w art. 3 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując również sposób wyliczenia. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K.O.