II SA/Kr 168/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 10 grudnia 2008r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz Wójta Gminy kwotę 200 zł ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Miechowie decyzją z dnia 4 listopada 2008r. nr 119 znak NNZ-420-100/08, wydaną na podstawie art. 104 kpa, art. 3 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, póz. 193), ustalił Gminie Książ Wielki opłatę w wysokości 97,85 zł za czynności związane z opracowaniem opinii nr NNZ-420-100/08 z dnia 4 listopada 2008r. dotyczącej przebudowy drogi gminnej Wielka Wieś - Książ Wielki - Konaszówka. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji powołał się na art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Wskazał, że na nałożoną w niniejszej sprawie opłatę w wysokości 97,85 zł składa się kwota 54,45 zł stanowiąca równowartość czasu analizy dokumentacji oraz kwota 43,40 zł, stanowiąca koszty pośrednie obliczone zgodnie ze wskaźnikiem kosztów pośrednich 79,70% roboczogodziny. Od decyzji tej odwołanie złożył Wójt Gminy Książ Wielki zarzucając, że zaskarżona decyzja nie ma oparcia w powołanych w niej przepisach. Zakres działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego został określony w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i w zakresie tym nie mieści się wydawanie opinii związanych z decyzjami o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Opracowanie tych opinii sprowadza się do analizy treści wniosku oraz obowiązujących przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wydawanie opinii nie wiąże się z żadnymi badaniami laboratoryjnymi, wyjazdami pracowników w teren czy działaniami rzeczoznawców, a w skład kosztów materiałowych wchodzi praktycznie tylko wartość zużytych materiałów biurowych. Brak podstaw do pobierania opłat za wydawanie opinii w przedmiocie stwierdzenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko stwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 czerwca 2008r. sygn. akt II SA/Kr 313/08. Na podstawie tych zarzutów Wójt Gminy Książ Wielki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie decyzją z dnia 10 grudnia 2008 r. nr WSE.NNZ.61/93/08, wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, art. 3 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Uzasadniając decyzję, organ II instancji nie podzielił stanowiska wyrażonego w odwołaniu, stwierdzając, że istnieje podstawa do pobierania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej opłat za wydanie opinii w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu i przywołując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 14 maja 2007r. sygn. akt II OSK 1944/06 oraz wyrażane w wielu sprawach stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Z powołanych przez organ orzeczeń wynika, że wydawanie przedmiotowych opinii mieści się w granicach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o którym mowa w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter otwarty i nie wyczerpuje wszystkich przypadków, w których państwowi inspektorzy sanitarni wykonują czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Brak wzmianki w art. 3 o udziale organów inspekcji w postępowaniu związanym z ustaleniem środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie wpływa na zakres obowiązków nałożonych na inspektorów przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska. W sytuacji czynności związanych z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia podmiotem zobowiązanym do poniesienia kosztów czynności podjętych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest inwestor, przy czym art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie przewiduje żadnych zwolnień podmiotowych z obowiązku ponoszenia opłat. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że opłata ustalona w zaskarżonej decyzji wykazuje tylko koszty bezpośrednie i pośrednie, bez podania sposobu ich wyliczenia. Organ l instancji określił czynności, jakie zostały podjęte przed wydaniem opinii (analiza dokumentacji), ale nie wykazał czasu poświęconego na tę czynność i nie wskazał w oparciu, o jaką kalkulację określono wysokość opłaty. Organ odwoławczy podkreślił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ł instancji powinien zamieścić te informacje w decyzji oraz załączonym do niej rachunku. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wójt Gminy Książ Wielki, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji l i II instancji jako niezgodnych z prawem. Skarżący powtórzył argumenty powołane wcześniej w odwołaniu, a ponadto zwrócił uwagę, że w obowiązującej od dnia 15 listopada 2008r. ustawie z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 póz. 1227) ustawodawca w art. 7 umieścił zapis, który definitywnie rozstrzyga kwestię opłat za opinie w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis ten stanowi, że opłat za uzgodnienia, o których mowa nie pobiera się. Skarżący podkreślił, że zakres dokonywanych według nowej ustawy uzgodnienie nie uległ zmianie i dlatego zapis zawarty w art. 7 należy traktować jako wykładnię ustawodawcy także w stosunku do obowiązujących przed 15 listopada 2008r. przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, dotyczących wydawania tych uzgodnień. Zaskarżona decyzja wprawdzie uchyla decyzje organu l instancji, jednakże nie ze względu na jej niezgodność z przepisami prawa, lecz na drobne uchylenia proceduralne. Intencją strony skarżącej nie jest uzyskanie szczegółowej kalkulacji nałożonej opłaty, lecz uznanie, że brak jest podstawy prawnej do nakładania tego rodzaju opłaty. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ponownie powołując się na wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1944/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu l instancji. Wprawdzie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie uchylił decyzję organu l instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, jednakże z treści obu tych decyzji wynika, że opierają się one na założeniu, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do pobierania opłat za wydanie opinii w przedmiocie konieczności opracowania raportu oddziaływania na środowisko. Organy obydwu instancji uznały, że takie działanie należy do zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a zatem podstawą prawną naliczenia opłaty w niniejszej sprawie jest art. 36 ust. 1 tej ustawy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyraźnie wskazał, że naliczenie opłaty jest zasadne, a uchylenie decyzji organu l instancji nastąpiło z powodu uchybień proceduralnych związanych ze sposobem obliczenia wysokości tej opłaty. W ocenie Sądu uznanie przez organy obu instancji art. 36 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za podstawę prawną ustalenia opłaty jest nieuzasadnione. Art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wskazuje na zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Zakres ten - w związku z użyciem zwrotu "w szczególności" - nie został przez ustawodawcę określony wyczerpująco. Jednak przy dokonywaniu wykładni tego przepisu i ustalaniu, jakie działania mieszczą się w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy pamiętać, iż przepis ten dotyczy kompetencji nadzorczych organu administracji publicznej, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Nie można również normy kompetencyjnej domniemywać, lecz musi być ona wyraźnie w ustawie określona (tak NSA w uchwale z dnia 15 grudnia 2004r., FPS 2/04). Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji w znaczeniu upoważnienia do działania powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. Tym bardziej przepisy dotyczące kompetencji nadzorczych organu administracji należy wykładać ścieśniająco. Art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wśród działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie wymienia opiniowania konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu. Zatem wniosek, że do działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy również opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu, mógłby być zatem jedynie wynikiem wykładni rozszerzającej powyższego przepisu, która - jak wyżej wskazano - nie może mieć miejsca przy ustalaniu kompetencji organów administracji. Natomiast przy zastosowaniu wykładni zwężającej opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu nie mieści się wśród określonych w art. 3 ustawy działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Należy również wskazać, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko toczy się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) i z treści art. 51 ust. 3 oraz art. 57 tej ustawy wynika, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz państwowy powiatowy inspektor sanitarny są organami współdziałającymi. Nie ma więc w relacjach tych dwóch organów stosunku nadzoru, który charakteryzuje się elementem władztwa jednego podmiotu nad drugim. Organ inspekcji sanitarnej uczestniczy w trybie art. 106 kpa w czynnościach już prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zawisłej przed innym organem i w braku wyraźnej deklaracji ustawodawcy nie ma w tym postępowaniu kompetencji o charakterze nadzorczym w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Skoro więc wydanie opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko następuje w ramach współdziałania organów administracji publicznej ustanowionego przepisami prawa materialnego, a nie w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, brak jest podstaw do stosowania art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, regulującego pobieranie opłaty za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. W niniejszej sprawie Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 czerwca 2008r. w sprawie II SA/Kr 313/08, że "sformułowanie użyte w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej >za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane< przemawia za tym, że opłaty określonej w wymienionym przepisie nie można pobierać za samo sporządzenie i wydanie aktu przez organ". Tymczasem w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji wyraźnie podają, że opłata została naliczona za "czynności związane z opracowaniem opinii", a trzy roboczogodziny zostały przeznaczone na analizę dokumentacji. Wskazana wyżej błędna wykładnia art. 3 i art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowiła podstawę zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej jej decyzji organu l instancji, co w sposób oczywisty miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 135 ppsa Sąd orzekł jak w punkcie l sentencji. W przedmiocie kosztów orzeczono w oparciu o art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżącego od organu, który wydał zaskarżoną decyzję kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu.