II OSK 1198/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 172/09 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ... grudnia 2008 r. znak ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. R. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 172/09 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2008 r. znak [...]; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J.R. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] 2008 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] 2006 r. Nr [...] nakazującej A. i J.R. wykonanie określonych czynności mających na celu doprowadzenie realizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od tej decyzji wniósł J.L. oraz J.R. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2008 r. Nr [...] po rozpoznaniu odwołania J.L. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Natomiast decyzją z dnia [...] 2008 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone z odwołania J.R. od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] 2008r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że odwołanie, którego dotyczy decyzja umarzająca postępowanie wniesione przez J.R. nosi datę [...] 2008 r. i wpłynęło do organu po rozpoznaniu odwołania innej strony postępowania – J.L. z dnia [...] 2008 r. Organ po rozpatrzeniu odwołania J.L. decyzją z dnia [...] 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2008 r. Zdaniem organu odwoławczego skontrolowanie decyzji organu pierwszej instancji na skutek odwołania jednej ze stron (złożonego wcześniej) spowodowało bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego zainicjowanego przez J.R., albowiem wydanie decyzji ponownie oceniającej decyzję pierwszej instancji prowadziłoby do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższa decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego stała się przedmiotem skargi J.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 15 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż uwzględnienie skargi na decyzję następuje wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto powołał się również na przepis art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiący, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowania prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przy uwzględnieniu tych norm Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie, co służy realizacji zasady wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym, w jego ocenie w niniejszej sprawie obowiązek łącznego rozpatrzenia wszystkich odwołań nie został spełniony. W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy obowiązany będzie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, zbadać zarzuty wszystkich wniesionych odwołań i odnieść się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 135 i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez przyjęcie, że brak jest przesłanek do umorzenia postępowania odwoławczego, pomimo, że organ ten uprzednio rozpatrzył odwołanie drugiej strony postępowania i wydał decyzję merytoryczną. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi J.R., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważył, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze, natomiast podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 tej ustawy. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skoro po rozpatrzeniu odwołania strony postępowania – J.L. decyzją z dnia [...] 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., to zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem decyzji wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, gdyż organ nie może wydać drugiej decyzji rozstrzygającej tę samą sprawę co do istoty. Podkreślił, że rozpatrzenie odwołania J.R. i wydanie następnej decyzji administracyjnej w tej samej sprawie, uzasadniałoby konieczność stwierdzenia jej nieważności stosowanie do treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. J.R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu w/w odpowiedzi podano, że niedopuszczalne jest działanie organu, w ramach którego rozpoznaje on odwołanie jednej ze stron postępowania i jednocześnie umarza postępowanie odwoławcze w odniesieniu do odwołania złożonego przez drugą stronę. Pozbawia to stronę możliwości domagania się rozpoznania złożonego przez niego odwołania i narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, odbiera jej prawo do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. Podkreślono, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, pomimo, że odwołanie złożyły obie strony, organ ocenił meritum tylko jednego z nich. Co więcej zaznaczono, iż organ odwoławczy powinien wstrzymać się z wydaniem decyzji do momentu, w którym upłynął termin do złożenia odwołania przez wszystkie strony danego postępowania. W związku z powyższym, przypomniano, że J.R. odwołał się od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przewidzianym przepisami prawa terminie, a co więcej w dacie, w której żadne rozstrzygniecie organu odwoławczego jeszcze nie zapadło. Nie można zatem twierdzić, że postępowanie odwoławcze było już zakończone, albowiem wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) -zwanej w dalszej części tego uzasadnienia - P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w w/w przepisie tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jednakże nie można podzielić zarzutu kasatora o wadliwym stanowisku Sądu pierwszej instancji, który zdaniem skarżącego kasacyjnie błędnie ocenił zastosowany w tej sprawie przez organ odwoławczy przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Tym samym skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw a w konsekwencji, nie zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew stanowisku kasatora w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowany wyrok uchylający zaskarżoną decyzję jak i decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2008 r. w trybie art. 135 P.p.s.a. w pełni odpowiada prawu. Nie budzi wątpliwości, iż zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który spośród zamkniętego katalogu decyzji wydawanych przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 k.p.a. przewiduje możliwość wydania przez ten organ decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie stanowi jednak samodzielnej podstawy umorzenia postępowania (odwoławczego); przesłanek bezprzedmiotowości tego postępowania upatrywać należy na gruncie art. 105 k.p.a. i stanowią je: cofnięcie odwołania (art. 137 k.p.a.) oraz ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną (art. 127 § 1 k.p.a.). Wypełnia to przesłanki bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania nie będą tu miały zastosowania (porównaj B.Adamiak/J.Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego –Komentarz ,Wydawnictwo C.H.Beck , 2009 r. str. 495). W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował ten przepis w postępowaniu odwoławczym prowadzonym z odwołania J.R. mimo, że ta strona postępowania nieważnościowego wniosła odwołanie w tej sprawie w terminie i niewątpliwie oczekiwała rozstrzygnięcia w odpowiedniej formie zarzutów podniesionych we wniesionym środku zaskarżenia. Trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, iż wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpoznania w jednym terminie. Natomiast jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest jednocześnie po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji podjęcia decyzji przez organ odwoławczy wyłączona jest bowiem możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym ( porównaj wyrok NSA z dnia 2 października 2003r. sygn. akt IV SA 3643/02 niepublikowany). W takiej sytuacji aby rozpoznać wszystkie prawidłowo złożone w terminie odwołania, obowiązkiem organu administracji II instancji jest spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku złożonych odwołań. Dopiero po uchyleniu takiej decyzji można zrealizować obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań. Mając dotychczasowe rozważania na uwadze uznać należy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, iż wskazywane przez stronę skarżącą kasacyjnie przesłanki niemożność rozpoznania w tej sprawie złożonego w terminie odwołania w żadnym wypadku nie czyniły bezprzedmiotowym postępowania odwoławczego. Tym samym wadliwie zastosowano przed organem odwoławczym przepis art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. Przede wszystkim podkreślić należy, iż to organ odwoławczy winien w ramach rozpoznawania środków zaskarżenia w sytuacji występowania w postępowaniu wielości stron w pierwszej kolejności ustalić czy wszystkie prawidłowo wniesione odwołania został przekazane do rozpoznania przez organ I instancji aby móc zrealizować postulat łącznego rozpoznania wszystkich odwołań w jednym terminie. Tej staranności nie zachowano w tej sprawie albowiem w chwili rozpoznawania odwołania J.L. i wydania w dniu [...] 2008 r. decyzji utrzymującej w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] 2009r. złożone w terminie odwołanie J.R. nadane listem poleconym, już w dniu 1 grudnia 2008 r., zostało dostarczone do organu administracji I instancji ( dowód data prezentaty na egzemplarzu odwołania). Tym samym nie było jakichkolwiek przeszkód aby w dniu [...] 2008 r. również rozpoznać odwołanie J.R. Nierozpoznanie tego odwołania i umorzenie postępowania odwoławczego w tym zakresie stanowi niewątpliwie wskazywane już wyżej naruszenie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. jak też dodatkowo stanowi obrazę art. 15 k.p.a. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy wyznacza rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji Zasada dwuinstancyjności postępowania polega, na obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Osiągnięcie takiego rezultatu umożliwia wniesienie odwołania w terminie przez legitymowany podmiot. Z odwołania J.R. złożonego w terminie wynika, że kwestionował on wydaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję i dlatego też winno ono być rozpoznane łącznie z odwołaniem J.L. Nierozpoznanie wszystkich terminowo złożonych odwołań przez uprawnione podmioty w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest naruszeniem przywołanych wyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś pozwalało Sądowi pierwszej instancji na zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a i uchylenie zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego prowadzonego z odwołania J.R. jak też uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2008 r. zgodnie z dyspozycją przepisu art. 135 P.p.s.a. zasadnie wskazanego i zastosowanego przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wobec zgłoszenia nieusprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku.