II SA/Op 388/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia (...), nr (...) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz M. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. S. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia (...), nr (...), w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wydanie postanowienia poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia (...), nr (...), wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Burmistrz (...) ustalił jednorazową opłatę w wysokości 8.067,70 zł, z tytułu wzrostu wartości i sprzedaży nieruchomości położonych we wsi (...), oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: nr A o powierzchni 0,1724 ha i nr B o powierzchni 0,1745 ha, obciążając nią M. S.. W odwołaniu z dnia 30 sierpnia 2006 r. M. S. oświadczył, że odmawia uregulowania należności wynikającej z powyższej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że przed sprzedażą gruntu w 2001 r. był w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta i Gminy (...), gdzie uzyskał informację i zapewnienie, że poza opłatami związanymi z przeniesieniem prawa własności uiszczanymi przy podpisywaniu aktu notarialnego, nie będzie ponosił żadnych dodatkowych opłat z tytułu sprzedaży działek. Gdyby został poinformowany o konieczności zapłaty renty planistycznej, to skorygowałby odpowiednio ceny gruntu do korzystnej dla siebie wysokości. Postanowieniem z dnia (...), nr (...), wydanym na podstawie art. art. 1 i 18 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 134 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazało, że w aktach sprawy znajduje się pismo M. S. z dnia 11 kwietnia 2005 r., adresowane do Urzędu Miasta i Gminy (...) - Wydziału Gospodarki Nieruchomościami, o następującej treści: "Proszę o kierowanie mojej korespondencji pod wyżej wymieniony adres: M. P. (...). W związku z wątpliwościami co do rodzaju spraw, których pełnomocnictwo to dotyczyło, Kolegium wystąpiło do M. S. oraz do organu I instancji o stosowne wyjaśnienia. W odpowiedzi z dnia 30 grudnia 2006 r. M. S. podał, że dnia 11 kwietnia 2005 r. był przejazdem w (...) i wstąpił do Urzędu Miasta i Gminy, by uzyskać informację, dlaczego dopiero po tak długim czasie informuje się go o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości działek położonych w miejscowości (...). Wówczas to upoważnił M. P. do odbioru korespondencji. Natomiast Burmistrz (...) w piśmie z dnia 20 grudnia 2006 r. wyjaśnił, że strona w trakcie osobistej wizyty w Urzędzie Miejskim była informowana o podjęciu działań zmierzających do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, dlatego też upoważnienie z dnia 11 kwietnia 2005 r. zostało potraktowane przez organ I instancji jako upoważnienie M. P. do odbioru korespondencji w tym właśnie zakresie. Stanowisko to zostało uwzględnione przez organ odwoławczy, który wskazał, że stosownie do treści art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, natomiast gdy strona działa przez przedstawiciela, temu przedstawicielowi. Organ odwoławczy podkreślił, że M. S. dopiero w odwołaniu z dnia 30 sierpnia 2006 r. zażądał przekazywania korespondencji na swój adres w Niemczech. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, o czym pouczono stronę w decyzji z dnia (...). Zaskarżona decyzja została doręczona przedstawicielowi strony – M. P. w dniu 17 marca 2006 r., o czym świadczy jego podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji, zatem ustawowo zakreślony 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął dnia 31 marca 2006 r. Odwołanie M. S. przesłane zostało do organu I instancji listem nadanym w niemieckiej placówce pocztowej w dniu 30 sierpnia 2006 r., a więc pięć miesięcy po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Na koniec organ odwoławczy podkreślił, że strona nie wniosła prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie M. S. złożył za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę z dnia 3 kwietnia 2007 r. (do organu wpłynęła w dniu 16 kwietnia 2007 r.), która wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Op 214/07) została oddalona. Równocześnie ze skargą M. S. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza (...) z dnia (...). Prośba ta nie zawierała żadnego uzasadnienia. Postanowieniem z dnia (...), nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazało, że przywrócenie terminu uzależnione jest od spełnienia przesłanek ustanowionych w art. 58 § 1 i 2 K.p.a., przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Podało, że zgodnie z powołanym przepisem, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie to nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Następnie Kolegium podsumowało, że M. S. nie spełnił powyższych wymagań, albowiem najpierw wniósł odwołanie, natomiast prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożył dopiero po tym, gdy postanowieniem ostatecznym z dnia (...) Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji, w ocenie organu, prośba nie mogła zostać uwzględniona. W skardze wniesionej na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S. zarzucił, że już w odwołaniu z dnia 2 kwietnia 2007r. wskazał, że mieszkając w Niemczech od prawie 20 lat nie był świadomy, że najpierw musi złożyć prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a dopiero potem odwołanie. Zarzucił, że wniesienie prośby o przywrócenie terminu w terminie 7 dni nie było możliwe, albowiem pismo Urzędu Miasta zostało wysłane najpierw do M. P., a ten musiał je wysłać do Niemiec. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, wskazując, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia szczegółowe wyjaśniło okoliczności, które zdecydowały o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Ponadto Kolegium zarzuciło, że strona nie podnosi żadnych nowych okoliczności, które mogłyby uzasadniać uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, lecz nie zadecydowały o tym zarzuty w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, nie będąc przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie M. S. zaskarżył do Sądu postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia (...), którym odmówiono mu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza (...) z dnia (...). Przedmiotem oceny Sądu było zatem rozstrzygnięcie procesowe organu administracji podjęte na podstawie przepisów art. art. 58 i 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., które regulują instytucję przywrócenia terminu. Wskazany przepis art. 58 § 1 i 2 K.p.a. zawiera cztery przesłanki przywrócenia terminu do dokonania czynności, dla której określony był termin, przy czym wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Pierwszą z nich jest uprawdopodobnienie przez stronę braku winy. Wnoszący podanie musi zatem uprawdopodobnić istnienie okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym prawem terminie. Powinien więc wykazać, że mimo całej staranności nie udało się mu dochować terminu. Wiąże się to z takimi sytuacjami, kiedy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2000 r., I SA/Gd 794/99, niepubl.). Drugą przesłanką jest wniesienie prośby o przywrócenie terminu. Organ administracji publicznej nie może działać w sprawie przywrócenia terminu z urzędu, a może to uczynić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sama prośba jest pismem procesowym, do którego stosuje się przepisy o podaniu, które winno zawierać elementy wskazane w art. 63 § 2 i § 3 K.p.a. Trzecią z przesłanek jest konieczność dochowania 7-dniowego terminu do wniesienia prośby o przywrócenie terminu, liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Czwartą natomiast przesłankę stanowi dopełnienie czynności, dla której określony był termin. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że M. S. nie spełnił opisanych powyższej wymagań, albowiem prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wniósł dopiero po tym, gdy postanowieniem ostatecznym z dnia (...) stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ przyjął zatem, że nie można skutecznie domagać się przywrócenia terminu do dokonania spóźnionej czynności po wydaniu przez organ orzeczenia stwierdzającego uchybienie takiego terminu. Z zaprezentowanym przez Kolegium stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W ocenie Sądu, regulacje procedury administracyjnej nie stoją na przeszkodzie w domaganiu się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, pomimo wcześniejszego stwierdzenia przez organ, iż odwołanie wpłynęło po ustawowym terminie. Zauważenia wymaga, że odmienny pogląd w tej kwestii pozbawiłby strony postępowania administracyjnego prawa domagania się przywrócenia terminu do dokonania czynności nawet w sytuacji, gdy nie można przypisać im winy w uchybieniu terminowi. Nierzadkie są przypadki, gdy wskutek omyłki organu strona nie zostaje prawidłowo poinformowana o terminie do złożenia środka zaskarżenia na rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, i dlatego też odwołuje się od niego z przekroczeniem ustawowego terminu, o czym dowiaduje się dopiero z postanowienia wydanego przez organ odwoławczy na podstawie art. 134 K.p.a. Wedle stanowiska Kolegium, strona nie mogłaby już wówczas domagać się przywrócenia terminu do złożenia odwołania (zażalenia). Nie jest to co prawda sytuacja występująca w niniejszej sprawie, jednak Sąd przytacza ją dla zobrazowania, że stawianie wymogu wniesienia podania o przywrócenie terminu wyłącznie przed orzeczeniem stwierdzającym uchybienie terminu do dokonania czynności, w wielu przypadkach byłoby krzywdzące i pozbawiałoby strony należnych im praw. Podobne regulacje w kwestii przywrócenia terminu zawierają przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, dlatego w ocenianej sprawie warto odwołać się do wywodów Sądu Najwyższego zawartych w uchwale z 31 maja 2000 r., III ZP 1/00, OSNC 1001/1/1. Sąd Najwyższy wskazał na możliwość przywrócenia terminu procesowego w dwóch sytuacjach, a więc, gdy strona zdaje sobie sprawę z uchybienia terminu do dokonania czynności i wnosi o jego przywrócenie przed tą czynnością, albo, kiedy strona domaga się przywrócenia terminu dopiero po podjęciu czynności, gdy stwierdzono uchybienie terminu do jej wniesienia, czyli - w okolicznościach badanej sprawy - po wydaniu postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z brzmieniem art. 58 § 2 K.p.a., w obu wskazanych wyżej sytuacjach, strona obowiązana jest równocześnie z prośbą o przywrócenie terminu dokonać tej czynności procesowej, której prośba dotyczy, a więc gdy prośba dotyczyła odwołania, powinna wnieść odwołanie. Komentowany przepis nie czyni rozróżnienia między przedstawionymi wyżej przypadkami, jak też nie ma innych istotnych argumentów, które nakazywałyby traktować je odmiennie i przyjmować, że w drugim z nich nie istnieje konieczność równoczesnego z prośbą dokonania czynności procesowej. Oznacza to dla strony obowiązek wniesienia odwołania jednocześnie z prośbą o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności także wówczas, gdy organ wydał postanowienie stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Wskazany obowiązek wynika stąd, że ostateczne postanowienie, o którym mowa, niweczy wszelkie skutki procesowe związane ze złożeniem tego odwołania. Podkreślić należy, że pomimo, iż postanowienie to w myśl art. 126 K.p.a. w zw. z art. 110 K.p.a. jest dla organu wiążące, to jednak należy uwzględnić zasadniczą odmienność postanowień, które - inaczej niż decyzje - nie załatwiają sprawy merytorycznie, ani nie kończą postępowania w danej instancji, lecz dotyczą jedynie kwestii proceduralnych, wynikających z załatwienia sprawy (patrz wyrok NSA z 11 maja 1993 r., SA/Wr 234/93, niepubl.). Zauważyć zatem należy, iż ostateczne postanowienie Kolegium z dnia (...) o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu, nawet pomimo tego, że było przedmiotem oceny Sądu, nie ma skutku powagi rzeczy osądzonej i nie stanowi przeszkody prawnej w ponownym prowadzeniu sprawy. W takiej sytuacji odwołanie wniesione powtórnie jest zupełnie nowym odwołaniem i w związku z tym może mieć zupełnie inną treść niż wniesione wcześniej. W rozpatrywanej sprawie M. S. nie złożył odwołania wraz z prośbą o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W ocenie Sądu należało przyjąć, że prośba ta dotknięta była brakiem formalnym podlegającym uzupełnieniu (podobnie w wyrokach: NSA w Białymstoku z dnia 2 sierpnia 2000 r., SA/Bk 142/00, OSP 2002/5/72 oraz WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2005 r., VI SA/Wa 1502/04, LEX nr 165934). Wyjaśnić bowiem należy, iż w aktualnym orzecznictwie sądowym dotyczącym wszystkich procedur jurysdykcyjnych, tj. zarówno omawianej procedury administracyjnej, jak i podatkowej, cywilnej, karnej, w sprawach o wykroczenia oraz karnej skarbowej, dominuje stanowisko, że złożenie wniosku o przywrócenie terminu, któremu nie towarzyszy jednoczesne dopełnienie czynności procesowej (niedokonanej w wymaganym terminie), należy zakwalifikować jako brak formalny prośby o przywrócenie terminu. Brak ten może natomiast zostać usunięty w trybie właściwego "postępowania naprawczego" na wezwanie organu prowadzącego dane postępowanie. W realiach sprawy, skoro M. S. nie dopełnił obowiązku złożenia odwołania wraz z prośbą o przywrócenie terminu do jego wniesienia, Kolegium winno przyjąć, że podanie w sprawie przywrócenia terminu dotknięte jest brakiem formalnym, podlegającym usunięciu w ramach postępowania naprawczego (por. także przez analogię wyrok w sprawie I OZ 437/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 6; postanowienie SN z 30 stycznia 2002 r., III CZ 140/01, LEX nr 53309; komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, tom II, C.H. Beck, str. 555). W konsekwencji, rozstrzygający organ miał obowiązek wezwać M. S. - w trybie art. 64 K.p.a. - do uzupełnienia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, poprzez złożenie tego odwołania. Tymczasem, w niniejszej sprawie, Kolegium nie tylko, że rozpoznało prośbę skarżącego bez wezwania go do uzupełnienia omawianego braku, ale jednocześnie dokonało błędnej wykładni przepisu art. 58 K.p.a., z którego miał wynikać brak możliwości żądania przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, po wydaniu postanowienia w sprawie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. W efekcie, w ogóle nie analizowano wniosku strony (nie wzywano też strony o stosowne wyjaśnienia) pod kątem spełnienia opisanych wyżej przesłanek uzasadniających przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, poczynając od przesłanki wniesienia podania w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Oczywiście, stosownie do powiedzianego wcześniej, ocena merytoryczna wniosku byłaby konieczna w sytuacji, gdyby skarżący uczynił zadość wezwaniu organu i uzupełnił brak formalny polegający na niedołączeniu do wniosku odwołania. Nieuzupełnienie bowiem przez stronę omawianego braku powoduje, iż prośbę o przywrócenie terminu należy pozostawić bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a). Dla pełnego wyjaśnienia omawianego zagadnienia zauważyć jeszcze można, że nawet w sytuacji, gdy organ na wstępie już ustali, iż złożenie wniosku o przywrócenie terminu nastąpiło z przekroczeniem nieprzywracalnego 7-dniowego terminu, określonego w art. 58 § 2 K.p.a., nie zwalnia go to od wykonania obowiązku wezwania strony do dopełnienia czynności, czyli złożenia odwołania, bowiem sposób załatwienia wniosku strony (pozostawienie wniosku bez rozpoznania, odmowa przywrócenia terminu, przywrócenie terminu) będzie w dużej mierze zależał od podjętych przez wnioskodawcę dalszych działań. Z powodów wskazanych powyżej należało uchylić zaskarżone postanowienie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zdaniem Sądu, wykazane naruszenia przepisu art. 58 K.p.a., jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ drugiej instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie o niewykonywaniu postanowienia oparto na przepisie art. 152 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wziąć pod uwagę zaprezentowane wyżej wskazania Sądu, w tym - w pierwszym rzędzie - wezwać skarżącego po myśli art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia braku formalnego prośby o przywrócenie terminu poprzez złożenie odwołania, pouczając jednocześnie, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie prośby bez rozpoznania. Następnie, w zależności od tego, czy skarżący w zakreślonym terminie uzupełni wskazany brak formalny, czy też nie, organ powinien przejść do dalszych etapów postępowania.