I OSK 1118/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych W. T., A. M. V., A. Z. T., R. M. P., S. P. T., R. Z. T. oraz Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 191/09 w sprawie ze skargi W. T., A.M. V., A.Z. T., R. M. P., S. P. T. i R. Z. T. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku dotyczącego wypłaty rekompensaty 1. ze skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa: uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. oddala skargę kasacyjną W. T., A. M. V., A. Z. T., R. M. P., S. P. T., R. Z. T., 3. odstępuje od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od W. T., A. M. V., A. Z. T., R. M. P., S. P. T., R. Z. T. na rzecz Ministra Skarbu Państwa. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz utrzymującym je w mocy postanowieniem z dnia 15 stycznia 2008 r. uznał się za niewłaściwy w sprawie i przekazał wniosek W.T. według właściwości do Ministra Środowiska. W wyniku wniesionej przez W.T. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2008 r. (IV SA/Wa 505/08) uchylił wydane w sprawie postanowienia. W ocenie Sądu w pierwszej kolejności zadaniem organu było rozważenie, czy przedmiotowa sprawa o roszczenie wynikające z art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 91, poz. 1051) podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, a dopiero w dalszej kolejności rozważenie, czy Minister Skarbu Państwa jest właściwy do jego rozpatrzenia, mając na uwadze, że postępowanie nie dotyczy odszkodowania z tytułu stwierdzenia nieważności lub wydania z naruszeniem prawa decyzji nacjonalizującej las. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. oraz utrzymującym je w mocy postanowieniem z dnia 1 grudnia 2008 r. zwrócił wnioskodawcom wniosek na podstawie art. 66 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu nie ma obecnie przepisu, który przewidywałby właściwość organu administracyjnego do orzekania o roszczeniach dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie dekretu o przejęciu lasów. Organ powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1994 r. (III CZP 54/94, OSNC 1994/11/215), w której stwierdzono, że organ administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygania sporów dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności na mocy dekretu o przejęciu lasów. Sąd podzielił stanowisko, że jedyną drogą jest droga przed sądem powszechnym. Organ wyjaśnił, że art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie został na tyle skonkretyzowany, by można było go uznać za podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. Z powyższego przepisu nie wynika, który organ administracji publicznej byłby uprawniony do prowadzenia takiego postępowania ani nie określono w nim zasad, wedle których należałoby ustalić wysokość rekompensaty oraz sposób jej wypłaty. Choć przepis ten zawiera odesłanie do przepisów odrębnych, jednakże przepisy takie nie zostały uchwalone do chwili obecnej, a sam art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju zawiera jedynie nazbyt ogólną normę prawną kreującą roszczenie osób fizycznych (ich spadkobierców) z tytułu utraty własności gruntów leśnych. Organ stwierdził w związku z tym, iż roszczenie spadkobiercy właściciela z tytułu przejętych przez państwo gruntów leśnych nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a zatem nie może być rozstrzygane przez organ administracji publicznej, którym jest Minister Skarbu Państwa. Wysokość odszkodowania może być ustalona wyłącznie w drodze postępowania przed sądem powszechnym, a następnie – na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu – jedynie wypłacona przez Ministra Skarbu Państwa. Dokonuje on wypłat odszkodowań z Funduszu Reprywatyzacji w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji i orzeczeń nacjonalizacyjnych, niemniej jednak podstawę wypłaty odszkodowania stanowi zawsze decyzja lub wyrok sądu o przyznaniu odszkodowania i o jego wysokości, wydane przez organ stwierdzający nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego, bądź przez sąd powszechny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 191/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.T., A.V., A.T., R.P., S.P. i R.T. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], [...] w przedmiocie zwrotu wniosku dotyczącego wypłaty rekompensaty, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że stanowisko organu, że sprawa z wniosku skarżących nie ma charakteru sprawy administracyjnej, jest nieuprawniony. Podobnie nieuprawniony jest wniosek organu, iż roszczenie z art. 7 ustawy z 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051) ma charakter cywilnoprawny, stąd naruszenie art. 66 § 3 k.p.a. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Ministra Skarbu Państwa o zwrocie wyżej opisanego wniosku skarżących na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Stosownie do powołanej normy, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Niniejszy przepis reguluje m.in. sytuację, w której organ administracji publicznej po dokładnym zbadaniu treści podania ustali, iż nie tylko jest niewłaściwy w sprawie, ale i sprawa objęta podaniem w sposób jednoznaczny należy do właściwości sądu powszechnego. Należy zatem przyjąć, iż organ, aby mógł zastosować art. 66 § 3 k.p.a. i na jego podstawie zwrócić podanie wnioskodawcy, zobowiązany jest stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), zwanej dalej "k.p.c.", a zatem sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, jak również z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz do której przepisy powyższej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Skarżący pismem z dnia 5 grudnia 2007 r. (data wpływu) wnieśli – w oparciu o art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju – o przyznanie i wypłatę rekompensaty z tytułu utraty własności zasobów naturalnych kraju, tj. gruntów leśnych objętych zakresem art. 1 pkt 3 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Przedmiotem podania skarżących było żądanie przyznania i wypłaty rekompensaty za przejęcie lasów, a nie jak to rozumuje organ roszczeniem dotyczącym nabycia (przejęcia) lasów na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 82 ze zm.). Zatem stanowisko, jakie organ zaprezentował w kontrolowanych aktach administracyjnych, iż obecnie nie ma żadnego przepisu, który przewidywałby właściwość organu administracyjnego do rozstrzygania sporów dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie powołanego dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego w kontekście przedstawionej treści wniosku jest nietrafne. Zgodnie z regulacją art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 (w tym lasów), zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Brzmienie tego przepisu wskazuje na okoliczność zagwarantowania przez ustawodawcę, że roszczenia osób z tytułu utraty własności mienia zaliczonego przez niego do strategicznych zasobów naturalnych kraju, a więc także lasów zostaną zaspokojone w formie rekompensat. Innymi słowy przepis ów stanowi zapewnienie na przyszłość, gwarancję zaspokojenia w przyszłości, wymienionych w nim roszczeń. Roszczenia te zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłacanych z budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów, których jednak nie uchwalono do dnia dzisiejszego. Zatem uprawnionym wydaje się być twierdzenie, iż przepis ów w zakresie zasad ustalania i wypłaty rekompensat odsyła do odrębnych przepisów. W konsekwencji zaś oznacza to, iż w chwili obecnej nie jest wiadomym, czy ustalanie i wypłata rekompensat będą wymagały wydania indywidualnej decyzji administracyjnej, czy wystarczającą będzie ogólna regulacja ustawowa, której jedynie wykonanie w formie wypłaty rekompensaty zostanie powierzone właściwemu ministrowi, czy też w tym celu zostanie powołany zupełnie nowy organ lub instytucja. Nie jest także wiadomym, czy dochodzenie roszczeń z tytułu wypłaty rekompensaty nie zostanie przekazane do właściwości sądów powszechnych. Konkludując Sąd stwierdził, że z przepisu art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie wynika wprost, aby sprawa o roszczenia, o których w nim mowa, po pierwsze jak twierdzi organ była stricte sprawą cywilną, należącą do właściwości sądu powszechnego; po wtóre jak twierdzą skarżący miała charakter administracyjny, do rozpoznania której właściwym byłby organ administracji publicznej. Przepis ten: - nie zawiera wskazania co do trybu dochodzenia roszczeń w nim przewidzianych, - nie określa konkretnego organu administracji publicznej ani nie wskazuje sądu powszechnego jako właściwych w tych sprawach, - nie określa sposobu wypłaty rekompensaty. Natomiast jedyne wskazanie jakie zawiera, mianowicie że rekompensata ma być wypłacona ze środków budżetu państwa, określa źródło finansowania rekompensaty, nie zaś tryb procedowania w celu jej ustalenia. Powyższe dowodzi, iż mając w chwili obecnej za podstawę tylko taką regulację prawną jaką jest art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, nieuprawnionym jest wniosek organu, iż przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, ale ma charakter sprawy cywilnej, do rozpoznania której powołany jest sąd powszechny. Skoro brak właściwości organu administracji do rozpoznania spornego wniosku nie wynika wprost z art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, to i brak przepisów odrębnych nie może prowadzić do tak daleko idącego stwierdzenia, jakim jest stwierdzenie o właściwości sądu powszechnego, czyli w istocie do domniemania właściwości tego sądu. Przy tym niedopuszczalnym jest – jak to czyni organ – utożsamianie pojęcia "rekompensaty" z pojęciem "odszkodowania". Ewidentnie nomenklatura ustawy, na którą powołują się skarżący we wniosku, posługuje się pojęciem rekompensaty, obcym prawu cywilnemu, które reguluje instytucję odszkodowania. Wydaje się też, iż racjonalny ustawodawca nie posłużyłby się pojęciem rekompensaty, gdyby w istocie chodziło mu o odszkodowanie. Poczyniona uwaga raczej mogłaby przemawiać za właściwością organu, jako że po pierwsze w związku ze sformułowaniem zawartym w art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, roszczenia "zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa", należy mieć na względzie fakt, iż to Minister Skarbu Państwa zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) reprezentuje Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, a także fakt, iż zgodnie z §2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 26 czerwca 2006 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 787), to Minister Skarbu Państwa jest dysponentem Funduszu Reprywatyzacyjnego; po wtóre prawo administracyjne już takowym pojęciem posługuje się w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), która to ustawa sprawy o ustalenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na określonych w tej ustawie warunkach przekazała właśnie na drogę postępowania administracyjnego. Odnosząc się z kolei do przytoczonego przez organ orzecznictwa sądowego, mającego świadczyć o sądowej drodze dochodzenia roszczeń, o których mowa w art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, Sąd zauważył, że w części dotyczy ono spraw związanych z kwestionowaniem legalności przejęcia nieruchomości na własność państwa. Tymczasem wniosek skarżących zmierza w innym kierunku, mianowicie jego celem jest uzyskanie rekompensaty za przejęte mienie. Zaś pozostałe orzeczenia, choć dotyczą poruszanej kwestii, to jednak nie wynika z nich właściwość sądów powszechnych do dochodzenia roszczeń opartych na art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Nietrafnym jest także powołanie się przez skarżących na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2003 r. (III CKN 1271/00, opubl. Biul. SN 2003/5/9), albowiem należy odróżnić tryb dochodzenia roszczenia (administracyjny albo sądowy) od samej wypłaty ustalonej we właściwym trybie rekompensaty i związanej z nią kwestii podmiotu odpowiedzialnego za wypłatę. W wymienionej sprawie zawisłej przed Sądem Najwyższym o roszczeniach z art. 10 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 34, poz. 149 ze zm.) orzekał sąd powszechny, natomiast Ministra Skarbu Państwa wskazano jedynie – zamiast Ministra Finansów – jako organ właściwy do reprezentowania Skarbu Państwa. Wydanie przepisu blankietowego, które nie pociągnęło za sobą uchwalenia przepisów odrębnych, jest niewątpliwie zaniechaniem legislacyjnym, które powinno zostać przerwane działaniem Ministra Skarbu Państwa, którego chociażby źródłem winny być wnioski składane w oparciu o art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, w tym i wniosek w omawianej sprawie. I chociaż zgodnie z art. 118 Konstytucji inicjatywa ustawodawcza przysługuje "zwykłym" obywatelom, to uprawnienie to zasadniczo ogranicza wskazanie liczby obywateli koniecznych do podpisania wniosku (wymóg grupy co najmniej stu tysięcy obywateli mających prawo wybierania do Sejmu). Nie można więc wymagać od wnioskodawców, by zebrali tak liczną grupę osób, po to, by ich prawa były realizowane, podczas gdy Minister – według normy art. 34 ust. 1 powołanej ustawy o działach administracji rządowej – jest obowiązany do inicjowania i opracowywania polityki Rady Ministrów w stosunku do działu, którym kieruje, a także przedkładania w tym zakresie inicjatyw, projektów założeń projektów ustaw i projektów aktów normatywnych na posiedzenia Rady Ministrów na zasadach i w trybie określonym w regulaminie pracy Rady Ministrów. Skoro zatem to Minister Skarbu Państwa reprezentuje Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, a także on jest dysponentem Funduszu Reprywatyzacyjnego, to uznać należy, że winien on był wystąpić ze stosownym projektem mającym na celu doprowadzenie do wydania przepisów odrębnych. Zarówno więc nie podjęcie przez wskazany organ działań zmierzających do uchwalenia przepisów odrębnych, jak i działanie jakiego dopuścił się w niniejszej sprawie, uznać należy za naruszające wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawa. Zasada ta wytycza kierunki rozwoju ustroju państwa, stanowi nakaz dla parlamentu, ale i całego aparatu państwowego, by jego działalność służyła realizacji tej zasady. Demokratyczne państwo prawne winno zatem nie tylko zabezpieczać wpływ obywateli na władzę państwową i ich udział w podejmowaniu decyzji państwowych, ale także gwarantować poszanowanie wolności i praw jednostki oraz urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej. W świetle przedstawionych wywodów – w ocenie Sądu – nie można było uznać, iż właściwość sądu powszechnego w sprawie wynikała w sposób oczywisty z podania. Należało w tym względzie podzielić zarzut skargi o błędnym zastosowaniu art. 66 § 3 k.p.a., a co za tym idzie o naruszeniu art. 7 k.p.a. nakładającym na organ obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a także art. 2 Konstytucji głoszącym zasadę demokratycznego państwa prawa. W konsekwencji wydanie przez organ zaskarżonego i poprzedzającego postanowienia nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek skarżących – stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. – wszczął postępowanie administracyjne. Zatem jeżeli organ w czynnościach wstępnych doszedł do przekonania, iż przepis w oparciu o który sformułowano żądanie, nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji merytorycznej, wówczas winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] października 2008 r. Od wyroku zostały złożone skargi kasacyjne przez Ministra Skarbu Państwa oraz W.T., A.V., A.T., R.P., S.T., R.T. Minister Skarbu Państwa zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zarzucił naruszenia przepisów prawa materialnego: – art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1051) poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż właściwym do załatwienia sprawy jest organ administracji publicznej, – art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1051) w zw. z art. 25 ustawy o działach administracji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż Minister Skarbu Państwa jest właściwy do załatwienia sprawy, – art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10, art. 95 i art. 146 Konstytucji przez błędne przyjęcie, iż Minister Skarbu Państwa naruszył zasadę demokratycznego państwa prawa obarczając jednocześnie odpowiedzialnością za brak odrębnych przepisów pozwalających na przyznanie rekompensaty w trybie art. 7 przytoczonej ustawy w sytuacji, w której Minister nie ponosi odpowiedzialności za działalność władzy ustawodawczej. Drugi zarzut to naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że właściwym organem w sprawie, która nie wykazuje charakteru sprawy administracyjnej jest organ administracji publicznej – Minister Skarbu Państwa, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 66 § 3 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że przy braku przepisów zawierających upoważnienie do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej - Ministra Skarbu Państwa, naruszył przepisy prawa dokonując zwrotu wniosku, – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61 K.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W.T., A.V. A.T., R.P., S.T., R.T. zaskarżyli skargą kasacyjną wyrok w zakresie punktu pierwszego. Skargę kasacyjną oparli na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 7 ustawy z 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznego zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i w następstwie niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że norma zawarta w omawianym przepisie stanowi jedynie "zapewnienie na przyszłość", czy też "gwarancję zaspokojenia w przyszłości roszczeń wymienionych w powołanym przepisie", podczas gdy w rzeczywistości ustawa przesądza jednoznacznie, że podmiotom objętym hipotezą przedmiotowej normy zostało przyznane roszczenie, a zatem przysługuje wskazane w analizowanym przepisie roszczenie, którego obowiązek zaspokojenia obciąża właściwy organ od chwili jego przyznania, czyli od wejścia w życie analizowanej normy, a także poprzez błędną wykładnię analizowanej normy polegającą na przyjęciu, że norma ta w zakresie zasad ustalania rekompensat odsyła do odrębnych przepisów, a ponadto, iż zdaniem organu na gruncie obowiązującego prawa nie da się ustalić czy wypłata rekompensaty wymaga wydania indywidualnej decyzji, czy też podstawą ma być regulacja ustawowa; 2. art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż w wypadku ustalenia przez organ, że przepis art. 7 nie stanowi podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy, to winien umorzyć postępowanie na zasadzie art. 105 K.p.a., podczas gdy zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem zasada praworządności wymaga, aby także roszczenia stron, niemające uzasadnienia materialnoprawnego, zostały rozstrzygnięte w formie decyzji administracyjnej, podczas gdy w ocenie skarżących powołana norma z art. 7 tej ustawy stanowi podstawę materialnoprawną do załatwienia sprawy, co potwierdził orzekający w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 maja 2008 r., wskazując na istnienie roszczenia po stronie skarżących, co w konsekwencji sam organ administracyjny rozpatrujący sprawę w zaskarżonych postanowieniach przyjął, iż na gruncie analizowanego przepisu roszczenie skarżącym przysługuje; 3. art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju poprzez błędną wykładnię powołanego przepisu polegającą na przyjęciu, iż zaistniała na skutek zaniechania ustawodawcy luka w prawie nie daje się uzupełnić w drodze wykładni przepisów prawa w myśl zasady wyrażonej w art. 6 K.p.a., podczas gdy w rzeczywistości w doktrynie, na podstawie zasady praworządności oraz związanej z nią zasady zupełności systemu prawa przyjmuje się, że w razie braku materialnych unormowań szczegółowych należy stosować przepis ogólny, czyli w zaistniałym wypadku art. 7 ustawy, natomiast brak jest przeszkód, aby organy administracji publicznej stosowały analogię przy wypełnianiu luk proceduralnych związanych z tą normatywną regulacją materialnoprawną, a zatem możliwe jest ustalenie i wypłata rekompensaty na gruncie spornej normy art. 7 ustawy. Drugi zarzut to zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik tego postępowania, tj. art. 134 § 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegający na: 1) częściowo błędnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i niewłaściwym zawarciu wskazania odnośnie dalszego postępowania organu – sugerującym mu umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na to, że przepis na podstawie którego sformułowano żądanie nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji merytorycznej, co w konsekwencji spowodowało uchybienie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. oraz w zw. z art. 104 K.p.a.; 2) pominięciu i niezastosowaniu w sprawie faktu związania Ministra Skarbu Państwa i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpoznającego niniejszą sprawę, wyrażoną w uprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 505/08, oceną prawną, która dla orzekającego w niniejszej sprawie Sądu ma charakter wiążący. Powołany wyrok wskazuje jednoznacznie, iż przepis art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju przyznaje wskazanym w tym przepisie podmiotom roszczenie o wypłatę rekompensaty, a nie jak próbował wywodzić Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustawodawca wprowadził "zapewnienie na przyszłość", czy też "gwarancję zaspokojenia w przyszłości" roszczenia. Sąd w wyroku z dnia 21 maja 2008 r. wyraźnie wskazał, że przepis ustanawia zapewnienie w przedmiocie zaspokojenia roszczenia, a zatem, ustanawia prawo dochodzenia tego roszczenia, a nie jak próbował wiążący pogląd zmienić Sąd w wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r., że zapewnienie to ma jedynie charakter gwarancyjny na przyszłość. Zmiana wiążącej oceny prawnej przez Sąd w świetle powołanych przepisów jest niedopuszczalna. Opisane wyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskutek ich zaistnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone postanowienie oparł swoje rozstrzygnięcie na błędnych przesłankach, czego konsekwencją będzie pojęcie błędnego rozstrzygnięcia przez organ rozpatrujący sprawę (w szczególności uchybienia Sądu mogą doprowadzić do umorzenia postępowania zamiast wydania w sprawie decyzji administracyjnej). Na tych podstawach wnosili o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt I i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślili, że przedmiotem skargi jest wyłącznie wyrok w części dotyczącej jego uzasadnienia, a dokładnie fragmentów tego uzasadnienia zawartych w następujących akapitach: - w akapicie 17 uzasadnienia wyroku, zdania 3,4,5,6 oraz 7 (zdanie 3 rozpoczyna się od słów: "Innymi słowy przepis ów stanowi ..."; str. 6 uzasadnienia wyroku); - w akapicie 21 uzasadnienia wyroku, zdania 1 (zdanie 1 rozpoczynające się od słów: "Wydanie przepisu blankietowego ..." na stronie 8 uzasadnienia wyroku), - w akapicie 23 uzasadnienia wyroku, zdania 2 (zdanie 2 rozpoczynające się od słów: "Zatem jeżeli organ w czynnościach ..."; str. 9 uzasadnienia wyroku). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sadowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna Ministra Skarbu została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty skargi kasacyjnej wymagają rozpoznania w powiązaniu. Zarzut naruszenia art. 7 ustawy z 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznego zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.) wymaga rozpoznania w związku z zarzutami naruszenia art. 1 i art. 66 § 3 i art. 61 K.p.a. Punktem wykładni tych przepisów należałoby uczynić art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego jest podstawą do wyprowadzenia zasady prawa do procesu. Prawo do procesu to prawo do obrony na drodze regulowanej przepisami prawa procesowego. Konstytucyjna zasada prawa do procesu nie przesądza drogi prawa do procesu, które to prawo według rozwiązań przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i regulacji ustawowej obejmuje drogę do procesu przed sądem powszechnym i drogę do procesu przed organami administracji publicznej. Granice wyznaczenia prawa do procesu przed organami administracji publicznej reguluje art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych". Droga do procesu przed organami administracji publicznej wyznaczona została w art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłankami: 1) charakterem organu – droga postępowania to droga przed organami administracji publicznej, które należą do systemu ustrojowego administracji publicznej (organy rządowej administracji publicznej, organy samorządu terytorialnego) oraz innymi organami państwowymi i innymi podmiotami w przypadkach określonych w art. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, 2) instytucją właściwości organu administracji publicznej, 3) charakterem sprawy, 4) formą załatwienia sprawy. W sprawie nie zostały spełnione przesłanki do dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego. Powołana ustawa o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie zawiera regulacji materialnoprawnej, która daje podstawy do wyprowadzenia dopuszczalności załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju "Roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłacanych ze środków budżetu Państwa na podstawie odrębnych przepisów". Zakres regulacji art. 7 tej ustawy ograniczony jest tylko do regulacji zaspokojenia roszczeń w formie rekompensat wypłacanych ze środków budżetowych, odsyłając do odrębnych przepisów. Taki zakres regulacji, który nie obejmuje materialnoprawnych podstaw do zaspokojenia roszczeń co do zasad ich określenia, formy orzeczenia o rekompensacie, organu właściwego do orzekania o przyznaniu rekompensaty ma tę konsekwencję prawną, że zamyka dopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia na drodze postępowania administracyjnego. Nie zostaje spełniona zarówno przesłanka pierwsza jak i druga wyznaczona w art. 1 pkt 1 K.p.a. Dopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na drodze postępowania administracyjnego wyznacza właściwość organów powołanych do jej rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 20 Kodeksu postępowania administracyjnego "Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie działania". Podstawą do ustalenia właściwości rzeczowej są przepisy ustaw materialnoprawnych. Nie daje podstaw do wyprowadzenia właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przyznania rekompensaty w formie decyzji art. 25 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), który stanowi "Dział Skarbu Państwa obejmuje sprawy dotyczące gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, w tym komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz narodowych funduszy inwestycyjnych i ich prywatyzacji, jak również ochrony interesów Skarbu Państwa, z wyjątkiem spraw, które na mocy odrębnych przepisów przypisane są innym działom (ust. 1). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa reprezentuje Skarb Państwa w zakresie określonym w ust. 1, z uwzględnieniem przepisów odrębnych (ust. 2). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa może również inicjować politykę Rządu w zakresie przekształceń własnościowych mienia komunalnego (ust. 3). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa sprawuje nadzór nad działalnością Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (ust. 4). Zakres działania Ministra Skarbu Państwa dotyczącego gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz reprezentacji Skarbu Państwa uregulowany w art. 25 powołanej ustawy o działach administracji rządowej nie daje podstaw do wyprowadzenia właściwości do rozpoznania i rozstrzygania spraw rekompensat. Z reprezentacji Skarbu Państwa nie można wyprowadzić właściwości do władczego działania. Art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie daje podstawy do wyprowadzenia trzeciej i czwartej przesłanki dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się w sprawach indywidualnych. Sprawa indywidualna to sprawa o podwójnej konkretności podmiotowej i przedmiotowej. Sprawa indywidualna to zatem sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego, kształtując uprawnienia (obowiązki) konkretnie oznaczonego adresata. Warunkiem wyprowadzenia sprawy administracyjnej jest obowiązywanie przepisu prawa, który daje podstawy do autorytatywnej konkretyzacji. Art. 7 powołanej ustawy nie daje podstaw do wyprowadzenia przepisu prawa, który podlegałby procesowi autorytatywnej konkretyzacji. Stanowi bowiem odesłanie do odrębnych przepisów, które nie zostały wydane. Jeżeli w obowiązującym systemie prawa brak jest przepisu, który podlega autorytatywnej konkretyzacji, to nie ma podstaw do wyprowadzenia sprawy indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Nie jest spełniona czwarta przesłanka. Zgodnie z art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przepisy Kodeksu stosuje się do załatwienia spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych. Ustalenie tej przesłanki wymaga stosowania przepisów prawa materialnego, a to z tego względu, że to przepisy ustaw materialnoprawnych regulują formę prawną działania administracji publicznej. Dopuszczalna jest zatem droga postępowania administracyjnego, jeżeli przepis ustawy materialnoprawnej stanowi o wydaniu decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się domniemanie załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnej. Warunkiem przyjęcia w danych rodzajach spraw domniemania działania w formie decyzji administracyjnej jest obowiązywanie przepisu prawa, który zawiera normę prawną podlegającą autorytatywnej konkretyzacji przez wskazany jako właściwy organ administracji publicznej. Art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie zawiera normy prawnej, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej. Nie ma zatem podstaw do wyprowadzenia domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Zasadnie w skardze kasacyjnej Minister Skarbu zarzucił naruszenie art. 1 w związku z art. 61 w związku z art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie dawał podstaw do wyprowadzenia zastosowania drogi postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest dokonać wykładni przepisów prawa materialnego co do dopuszczalności zastosowania drogi postępowania administracyjnego i wydania w sprawie decyzji administracyjnej. Stanowią o tym przepisy regulujące wszczęcie postępowania administracyjnego. Tak też interpretowany musi być art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjęcie, że wniesienie podania z mocy prawa wszczyna postępowanie można odnieść tylko do przypadków, w których spełnione są przesłanki dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego. Przesądza o tym expressis verbis regulacja w artykułach Działu II Rozdział I. Wszczęcie postępowania Kodeksu postępowania administracyjnego . Zgodnie z art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego "Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". Organ administracji publicznej obowiązany jest zastosować art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego jeżeli wystąpią przesłanki braku właściwości rozpoznania na drodze administracyjnej. Art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Zastosowanie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy przypadków, gdy zostało wszczęte postępowanie w sprawie, a w toku jej rozpoznania ustalono bezprzedmiotowość postępowania. Brak przesłanek dopuszczalności postępowania w sprawie wniesionej na podstawie art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru stacjonarnych zasobów naturalnych kraju nie wymagał ustalenia w toku rozpoznania i rozstrzygnięcia, co uzasadniałoby stosowanie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd w zaskarżonym wyroku naruszył art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie naruszenia przez organ art. 66 § 3, art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 2 w związku z art. 10, art. 95 i art. 146 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej co do odpowiedzialności Ministra Skarbu za brak odrębnych przepisów. Art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie udzielił delegacji ustawowej Ministrowi Skarbu do wydania przepisów wykonawczych. Skarga kasacyjna W.T., A.V., A.T., R.P., S.T., R.T. nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych nie jest zasadny. Art. 7 tej ustawy expressis verbis odsyła do podstaw uregulowanych odrębnymi przepisami. Nie można podważyć ustalenia braku tych przepisów wywodząc o racjonalności ustawodawcy oraz z zasad techniki legislacyjnej i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Racjonalny ustawodawca liczy się z bezczynnością w zakresie legislacji – zaniechania legislacyjnego. Według art. 4171 § 4 Kodeksu cywilnego "Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody". Art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych odsyła do odrębnych przepisów. Braku tych przepisów w obowiązującym systemie prawa nie można usunąć w drodze analogi proceduralnej. Brak jest bowiem regulacji materialnoprawnej, a w tym zakresie nie jest dopuszczalne stosowanie analogii. Domniemanie załatwienia sprawy w formie decyzji znajduje podstawy w obowiązującym przepisie prawa, który wymaga autorytatywnej konkretyzacji, a przepis ten formy konkretnej nie reguluje. Braku regulacji materialnoprawnej w art. 7 nie można usunąć przez zastosowanie "zasad ogólnych z art. 7", a to z tego względu, że nie ma w nim zasad ogólnych przez odesłanie do regulacji w odrębnych przepisach. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie wydał wyroku na niekorzyść skarżącego. Sąd rozpoznawał sprawę na postanowienie o zwrocie podania, nie zamknął stronie skarżącej drogi do dochodzenia ochrony własnego interesu. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 105, art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zarzutu w skardze kasacyjnej co do wykładni art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych w zakresie wyprowadzenia obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy. Czyni to też niezawodnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 505/08 wydanego w sprawie ze skargi W.T. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia 15 stycznia 2008 r. w przedmiocie przekazania podania Ministra Środowiska obejmuje wyłącznie ustalenie czy sprawa o roszczenie wynikające z art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju podlega rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w postępowaniu administracyjnym. W tym stadium postępowania nie ma podstaw do oceny wiążącej przepisu art. 7 o przyznaniu podmiotom roszczenia o wypłatę rekompensaty. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna Ministra Skarbu została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego, na mocy art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Skarga kasacyjna W.T., A.V., A.T., R.P., S.T., R.T., nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, to z tego względu na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu. Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz Ministra Skarbu Państwa kosztów postępowania od W.T., A.V., A.T., R.P., S.T,, R.T.