II GSK 713/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie Jan Bała NSA Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 242/09 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację notarialną 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz A. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 242/09 uwzględnił skargę A. K. i uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej z dnia 22 września 2008 r., którą ustalono negatywny wynik egzaminu na aplikację notarialną. W dniu 20 września 2008 r. A. K. przystąpiła do egzaminu konkursowego na aplikację notarialną, przeprowadzonego przez Komisję Egzaminacyjną do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Izby Notarialnej w W. Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Komisja Egzaminacyjna ustaliła wynik egzaminu na 189 punktów. Od powyższej uchwały A. K. wniosła odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, w którym to odwołaniu zakwestionowała treść pytań testowych o nr 74, 90, 139 i 148. Pytania te, zdaniem zdającej, zostały sformułowane niespójnie bądź błędnie, co skutkowało brakiem możliwości udzielenia jednej poprawnej odpowiedzi, a tym samym naruszały przepisy regulujące tryb przeprowadzenia egzaminu konkursowego, w tym w szczególności art. 71j § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t. j. Dz. U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1158 ze zm.). W związku z powyższym, skarżąca wniosła o ustalenie, że osiągnęła wynik pozytywny z egzaminu konkursowego. Minister Sprawiedliwości utrzymał uchwałę w mocy i wskazał, iż rozpoznając odwołanie poddał analizie zarówno prawidłowość przygotowania egzaminu (w tym także testu egzaminacyjnego), jak i jego przebiegu i ustalił, że egzamin przeprowadzony został w trybie zgodnym z wymogami ustawy i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i notarialnego (Dz. U. Nr 258, poz. 2168 ze zm.). Ponowna analiza testu wraz z kartą odpowiedzi i przeliczenie punktacji wykazała zaś, że wynik egzaminu konkursowego skarżącej został ustalony prawidłowo i uzyskała ona z egzaminu 189 punktów. Organ podkreślił, że decyzja dotycząca ustalenia wyniku egzaminu konkursowego nie jest decyzją uznaniową. Ustawa - Prawo o notariacie w art. 71j § 3 jednoznacznie przesądza, że pozytywny wynik uzyskuje kandydat, który otrzymał co najmniej 190 punktów. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. A. K. podniosła m.in., że organ w niedostatecznym stopniu zbadał poprawność pytań nr 90, 139 i 148. Nadto organ nienależycie odniósł się do zarzutów merytorycznych sformułowanych w odwołaniu w zakresie ustaleń co do poprawności odpowiedzi na poszczególne pytania testowe. Na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. skarżąca rozszerzyła skargę podnosząc, iż pytanie nr 14 stanowiło casus, co jest niezgodne z zasadami ustalania pytań na aplikację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę i wyjaśnił, że zgodnie z art. 71j ustawy Prawo o notariacie egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt. Test sprawdza komisja w składzie, który przeprowadza egzamin konkursowy. Pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów. Przyjmuje się, że sposób formułowania pytań i odpowiedzi na nie tak, aby tylko jedna odpowiedź z trzech zaproponowanych w oparciu o treść pytania była prawidłowa, oznacza, że konstrukcja pytań i odpowiedzi na pytania nie może wprowadzać uczestnika konkursu w błąd; pytanie musi być w stosunku do odpowiedzi niewątpliwe. Nadto nie powinno budzić wątpliwości, że nie chodzi o to, aby kandydat wybrał odpowiedź najbardziej odpowiadającą treści pytania, najpełniejszą, czy najściślej odpowiadającą i korespondującą z treścią pytania. Test nie może zawierać pytań i odpowiedzi z wyrażeniami potocznymi, wyraźnie odbiegającymi od sformułowań kodeksowych. Sąd uznał więc za trafny zarzut skarżącej polegający na wadliwym skonstruowaniu pytania nr 14, które było w rzeczywistości casusem opartym na przepisach art. 933 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej k.c.). Pytanie brzmiało: "Zgodnie z Kodeksem cywilnym, gdy spadkodawca pozostawił czworo rodzeństwa i jednego z rodziców, gdyż drugi zmarł wcześniej, to żyjący rodzic dziedziczy z ustawy: 3/8 całości spadku, 1/5 całości spadku, 1/4 całości spadku." Sąd stwierdził, że udzielenie prawidłowej odpowiedzi na tak skonstruowane pytanie wymagało od kandydata wykazania się nie tylko znajomością przepisów dotyczących zasad dziedziczenia ustawowego zawartych w paragrafach 1 i 2 art. 933 k.c., lecz również umiejętnością zastosowania tych przepisów do określonego stanu faktycznego opisanego w pytaniu. Tymczasem zgodnie z art. 71b § 3 ustawy - Prawo o notariacie, egzamin konkursowy na aplikację notarialną polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta z zakresu prawa, ale nie na wykazaniu się przez kandydata umiejętnością stosowania przepisów prawa w praktyce. Pytania oraz zawarte w nich, zgodnie z kluczem, odpowiedzi muszą wynikać z konkretnych przepisów prawa. Wprawdzie udzielenie prawidłowej odpowiedzi na sporne pytanie wymagało nieskomplikowanych działań matematycznych na ułamkach, to jednak nie powinno znaleźć się w teście egzaminacyjnym na aplikację, który ma za zadanie sprawdzić wiedzę kandydata ze znajomości jedynie przepisów prawa. Odnośnie pytań nr 90, nr 139 oraz nr 148 Sąd uznał, że organ prawidłowo, w sposób wszechstronny i przekonywujący, odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od uchwały Komisji Egzaminacyjnej. Sąd zgodził się z dokonaną przez Ministra Sprawiedliwości materialnoprawną ocenę stawianych zarzutów, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa strona skarżąca udzieliła niepoprawnych odpowiedzi na te pytania. Sporne pytania testowe mieszczą się w ramach zakresu przedmiotowego egzaminu konkursowego na aplikację notarialną, zostały sformułowane zgodnie z zaleceniem zawartym w przepisie art. 71j § 1 ustawy - Prawo o notariacie, zaś odpowiedź wskazana przez organ jako właściwa - wynika z poprawnego w tym zakresie klucza odpowiedzi załączonego do testu. Pytania te oparte były na przepisach prawa i zostały sformułowane jednoznacznie, a wśród propozycji odpowiedzi była wyłącznie jedna poprawna odpowiedź. Absolwent wydziału prawa, a więc osoba przygotowana teoretycznie, winna rozumieć ich sens i istotę. Udzielenie przez skarżącą błędnych odpowiedzi było, w ocenie Sądu, wynikiem czynienia przez nią pewnych dodatkowych założeń nie wynikających z treści pytania oraz jej własnej interpretacji przepisów. Sąd uznał zatem, że skoro uchwałą Komisji Egzaminacyjnej nr [...] z dnia [...] września 2008 r., utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją Ministra Sprawiedliwości, ustalony został wynik egzaminu konkursowego skarżącej na 189 punktów, a jedno z pytań zostało sformułowane nieprawidłowo, skarga była uzasadniona i decyzję tę jako naruszającą przepisy prawa materialnego należało uchylić. W skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez uwzględnienie skargi A. K., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja nie naruszała przepisów prawa materialnego, a w szczególności wskazanych przez Sąd przepisów art. 71j § 1 oraz art. 71b § 3 ustawy - Prawo o notariacie, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 20 lutego 2009 r., która weszła w życie w dniu 25 marca 2009 r., które to naruszenie miałoby polegać na sformułowaniu pytania nr 14 testu konkursowego na aplikację notarialną w sposób sprzeczny z przepisami. Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że prawidłowa odpowiedź A na pytanie nr 14 oparta była na przepisie art. 933 § 1 i § 2 kodeksu cywilnego. Powyższe pytanie sprowadzało się zatem do stwierdzenia, jakie zgodnie z kodeksem cywilnym są zasady dziedziczenia ustawowego, gdy spadkobierca będący jednym z rodziców spadkodawcy dziedziczy w zbiegu z rodzeństwem spadkodawcy, w sytuacji gdy drugi z rodziców nie dożył otwarcia spadku. Odpowiedź na powyższe pytanie wprost wynikała z przepisów prawa, była oczywista i nie budziła żadnych wątpliwości. Ponadto nadanie temu pytaniu formy quasi kazusowej było w istocie znacznym ułatwieniem przy wyborze odpowiedniej odpowiedzi. Oczywistym jest również, zdaniem organu, że tylko jedna z podanych propozycji odpowiedzi jest prawidłowa. Organ podkreślił, że większość pytań zawartych w teście konkursowym na aplikację notarialną ma w mniejszym lub większym stopniu forma kazusowa. Pytania te bowiem składają się z dwóch części, z których pierwsza często zawiera określenie pewnego stanu faktycznego, natomiast w drugiej części podane są propozycje odpowiedzi (stanowiące często kontynuacje zdania będącego pytaniem), w których określone są pewne konsekwencje prawne sytuacji określonej w części pierwszej pytania. Konstrukcja pytania nr 14 w żaden sposób nie stoi sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Żaden przepis prawa nie zawiera ponadto zakazu formułowania pytań testowych na egzamin konkursowy, które miałyby formę kazusu. Przedmiotowe pytanie nie może też być również uznane za sprzeczne z przepisem art. 71b § 3 ustawy - Prawo o notariacie, określającym zakres przedmiotowy egzaminu. Przepisy ustawy przewidują jedynie, iż egzamin konkursowy polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata, natomiast nie wskazują, iż pod tym pojęciem należy rozumieć jedynie znajomość przepisów prawa. Pod pojęciem "wiedzy z danego zakresu prawa" należy bowiem rozumieć także wiedzę, jak te przepisy prawa należy stosować, w szczególności iż mowa jest tutaj jedynie o ich stosowaniu w nieskomplikowanych sytuacjach faktycznych, które w całości odpowiadają dyspozycji danej normy prawnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie wystąpiła. Wobec takich regulacji poza sporem pozostaje okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi A. K. w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie naruszała przepisów prawa materialnego, to jest art. 71b § 3 i art. 71j ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie, w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzenia egzaminu konkursowego i w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 189 poz. 1158 ze zm.). Przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji była ocena legalności decyzji Ministra Sprawiedliwości utrzymująca w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej ustalającą wyniki egzaminu konkursowego na aplikację notarialną. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do ustalenia, czy konstrukcja pytania numer 14 była zgodna z wymogami, jakim musi odpowiadać test egzaminacyjny na egzamin konkursowy na aplikację notarialną, stosownie do treści przepisów art. 71b § 3 i art. 71j ustawy - Prawo o notariacie w brzmieniu obowiązującym w dacie egzaminu konkursowego i w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 71b § 1 ustawy - Prawo o notariacie, nabór na aplikację notarialną odbywa się przez przeprowadzenie egzaminu konkursowego. Jednocześnie ustawodawca w art. 71j § 1 wymienionej ustawy wskazał, że egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat na aplikację notarialną może wybrać tylko jedną odpowiedź i za każdą prawidłową odpowiedź kandydat otrzymuje 1 punkt. Przepis art. 71j § 3 ww. ustawy stanowi, że pozytywny wynik egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów. Jak już wyżej zostało podkreślone, przedmiotem oceny była poprawność konstrukcji pytania numer 14 znajdującego się w teście egzaminacyjnym na aplikację notarialną. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż pytanie numer 14 brzmiało: "Zgodnie z Kodeksem cywilnym, gdy spadkodawca pozostawił czworo rodzeństwa i jednego z rodziców, gdyż drugi zmarł wcześniej, to żyjący rodzic dziedziczy z ustawy: A. 3/8 całości spadku, B.1/5 całości spadku,C.1/4 całości spadku." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uznał, iż uwzględniając powyższe regulacje prawne, pytanie numer 14 znajdujące się w teście egzaminacyjnym na aplikację miało wadliwą konstrukcję. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej odpowiedź na tak sformułowane pytanie nie wynikała wprost z przepisu art. 933 § 1 i § 2 k.c. (w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzania egzaminu konkursowego). Niewątpliwie pytanie odwoływało się do instytucji dziedziczenia ustawowego rodziców spadkodawcy dziedziczących z ustawy w zbiegu z rodzeństwem spadkodawcy. Z treści art. 933 § 1 k.c. wynika, że udział spadkowy każdego z rodziców, które dziedziczy w zbiegu z rodzeństwem spadkodawcy, wynosi jedną czwartą część tego, co przypada łącznie dla rodziców i rodzeństwa, a pozostałą część dziedziczy rodzeństwo w częściach równych. Zasady ustalania udziałów rodziców dziedziczących w zbiegu z rodzeństwem ulegają istotnej modyfikacji w przypadku, gdy jeden z rodziców nie dożył otwarcia spadku. Stosownie do treści art. 933 § 2 k.c. udział spadkowy, który przypadałby zmarłemu rodzicowi przypada po połowie drugiemu z rodziców i rodzeństwu spadkodawcy. Udział spadkowy zmarłego rodzica zostaje podzielony na dwie części, połowa przyrasta do udziału żyjącego rodzica, druga połowa do udziału przypadającego rodzeństwu. Uwzględniając powyższe uwagi stwierdzić należy, że treść pytania numer 14 nie odnosiła się wprost do treści art. 933 § 1 i § 2 k.c., a przy uwzględnieniu określonych w tym przepisie zasad tworzyła odrębny od treści ww. przepisu stan faktyczny nakładający na kandydata na aplikację obowiązek obliczenia udziałów spadkowych przy wykorzystaniu zasad opisanych w treści art. 933 § 1 i § 2 k.c. Konstrukcja tak sformułowanego pytania nr 14 wprowadziła element rachunkowy, co oznacza, że wskazanie prawidłowej odpowiedzi musiało być poprzedzone wykonaniem przez kandydata pewnych obliczeń matematycznych. Tego rodzaju czynności wymagały zatem bądź to rozrysowania sytuacji bądź to wykonania działań matematycznych na ułamkach, jak trafnie zauważył Sąd I instancji niezbyt trudnych. Jednakże gdy się uwzględni przy tym ilość czasu, jakim kandydat dysponował na przeprowadzenie tego rodzaju analizy i obliczenie, które warunkuje prawidłową odpowiedź, to tak skonstruowane pytanie nie spełniało norm ustawowych. Powyżej przedstawiona konstrukcja pytania nakładała na kandydata na aplikację obowiązek wykazania się umiejętnościami praktycznego stosowania przepisów prawa. Natomiast z treści art. 71b § 3 ustawy - Prawo o notariacie wynika, że egzamin konkursowy polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta notarialnego z zakresu między innymi prawa cywilnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznacza to, że brak jest podstaw do takiego konstruowania treści pytań testu egzaminacyjnego, w których dla podania poprawnej odpowiedzi koniecznym jest posiadanie umiejętności praktycznego stosowania konkretnych instytucji prawa cywilnego. Należy uznać, że kandydat na aplikanta winien dysponować wiedzą odnoszącą się do znajomości przepisów prawa oraz ich rozumienia. Winien więc rozumieć ich sens i istotę. Należy rozróżnić między rozumieniem przepisów prawa a umiejętnością ich praktycznego zastosowania. Znając treść przepisów prawa, rozumiejąc ich sens i istotę nie zawsze kandydat na aplikanta będzie posiadał umiejętność zastosowania określonej normy w praktyce w ściśle ograniczonym przedziale czasowym. Taką umiejętność winien nabyć w trakcie aplikacji, która stanowi o praktycznym przygotowaniu do zawodu prawniczego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.