II OSK 1892/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień ( spr. ) Protokolant asyst. sędz. Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. i P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 345/09 w sprawie ze skargi M. i P. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej rozbiórkę 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz M. i P. W. kwotę 530 zł (pięćset trzydzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 345/09 oddalił skargę M. i P. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego przy ul. [...] w Warszawie. Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 6 października 2008 r. złożonego przez Anetę W. i P. W., odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie posiadanych akt sprawy ustalono, iż budowa omawianego budynku została rozpoczęta na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Prezydenta m. st. Warszawy w dniu [...] lipca 2007 r. Na decyzji tej organ umieścił w dniu 17 sierpnia 2007 r. klauzulę ostateczności, chociaż jedna ze stron złożyła odwołanie od decyzji. W wyniku złożonego odwołania decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z dnia [...] marca 2008 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z dnia 5 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję organu II instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy podkreślił, że fakt uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi podstawy do wydania decyzji w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, bowiem przepis ten ma zastosowanie jedynie do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych zarówno art. 48, jak i art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli M. i P. W., domagając się wydania w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jego ocenie decyzja organu pierwszej instancji z dnia 17 listopada 2008 r. jest prawidłowa, argumenty zaś podnoszone w odwołaniu nie mają wpływu na treść skarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał, że pismo z dnia 6 października 2008 r. miało charakter wniosku o wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że inwestor - [...] sp. z o.o. - rozpoczęła realizację prac na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która zastała następnie uchylona przez organ administracji architektoniczno - budowlanej drugiej instancji. Organ wskazał, że zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo -administracyjnego, nie można na równi traktować przypadku inwestora, który rozpoczął prace na podstawie nie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a sytuacją inwestora, który w ogóle nie wystąpił o udzielenie mu pozwolenia na budowę. Przyjmuje się, że art. 48 Prawa budowlanego ma zastosowanie w stosunku do obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia z wyłączeniem jednak okoliczności, gdy inwestor rozpoczął budowę, dysponując nie ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, bowiem w tym ostatnim przypadku zastosowanie powinna znaleźć procedura z art. 51 tej ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli M. i P. W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając powyższą skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja nie posiada wad uzasadniających jej uchylenie. Problem podlegający ocenie w kontrolowanej sprawie sprowadza się, zdaniem Sądu, do odpowiedzi na pytanie czy organy nadzoru budowlanego miały podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy okazało się, że pozwolenie na budowę, pomimo stwierdzenia przez organ I instancji jego ostateczności, w istocie nie było ostateczne, gdyż nie rozpatrzono odwołania strony, inwestor zaś rozpoczął już wykonywanie robót budowlanych. Ocena organów zarówno I jak i II instancji, że w okolicznościach sprawy nie było podstaw do wszczęcia takiego postępowania nie narusza prawa. Stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych nie budzi wątpliwości co do tego, że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę wydane przez właściwy organ architektoniczno-budowlany I instancji, a także że decyzja znajdująca się w aktach, opatrzona jest pieczęcią stwierdzającą uzyskanie przez tę decyzję klauzuli ostateczności z dniem 17 sierpnia 2007 r. Ponadto nie budzi też wątpliwości, że odwołanie inwestora rozpoznane zostało w dniu 28 marca 2008 r., tj. po ponad ośmiu miesiącach, inwestor zaś w tym czasie przystąpił do wykonywania robót budowlanych w oparciu o decyzję organu I Instancji, opatrzoną pieczęcią stwierdzającą jej ostateczność. Sąd I instancji zauważył również, że w dacie złożenia wniosku z dnia 6 października 2008 r., w trybie art. 48 Prawa budowlanego, nie było jeszcze prawomocnie zakończone postępowanie administracyjne toczące się w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, gdyż Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję nr [...] odmawiającą wstrzymania robót wydał dnia [...] października 2008 r., a następnie decyzja ta została uchylona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt. VII SA/Wa 1928/08. Ta ostatnia okoliczność nie mogła jednak mieć wpływu na wynik kontrolowanej obecnie przez Sąd sprawy, gdyż u podstaw rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego leżały inne przyczyny. Organy te stanęły bowiem na zasadnym stanowisku, że przesłanka z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego nie zachodzi w przypadku, kiedy inwestor rozpoczyna roboty budowlane, legitymując się w tym czasie decyzją posiadającą potwierdzenie, że jest to decyzja ostateczna. Poruszając się w granicach kontroli prawidłowości odmowy wydania w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę budynku Sąd stwierdził, że decyzja z pieczęcią stwierdzającą ostateczność pozwolenia na budowę znajduje się aktach sprawy, z czego wynika, że inwestor miał prawo w zaufaniu do organów administracji rozpocząć wykonywanie robót budowlanych i prowadzić je do czasu ich wstrzymania odrębnym aktem. To, że decyzja ta w istocie nie była ostateczna, chociaż takie potwierdzenie na niej widniało, nie może zaś stanowić podstaw do oceny, że inwestor działał w warunkach samowoli budowlanej, kwalifikowanej według art. 48 Prawa budowlanego. Sąd I instancji wskazał ponadto, że po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnięć tamujących możliwość prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, podmioty eksponujące swoje interesy prawne mają możliwość ich obrony w tym postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. i P. W. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie poprzez błędną wykładnię: - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych na podstawie nie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi przesłanki do rozbiórki obiektu budowlanego w trybie art. 48 ust. 1 tej ustawy, - art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, - art. 6 k.p.a., - art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że w świetle faktu, iż budynek na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie jest już ukończony, nie jest możliwym dostosowanie go do wymogów przepisów Prawa budowlanego, zwłaszcza w sposób, aby odległość od granic działki do wszystkich ścian budynku wynosiła nie mniej niż 4 m. Pozwolenie na budowę w wyniku wniesionego przez skarżących odwołania zostało decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Na decyzję Wojewody Mazowieckiego nie została wniesiona w ustawowym terminie skarga, a zatem jest ona ostateczna i prawomocna. W sprawie dotyczącej budowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie dotychczas toczyło się co najmniej kilka postępowań administracyjnych, w związku z rozpoczęciem robót przez [...] sp. z o. o. na podstawie nie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowaniu jej, pomimo uchylenia tej decyzji. Skarżący wielokrotnie, również w tym postępowaniu sądowo-administracyjnym, wskazywali na fakt zastanawiającej niedbałości organów administracji publicznej i ignorowaniu zaistniałego stanu prawnego. Fakt ten zauważył również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt. VII SA/Wa 1928/08, który rozpatrywał skargę skarżących na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w sprawie odmowy wstrzymania przedmiotowej budowy. Inwestor w toku prowadzonych prac budowlanych, posiadał informację o złożonym przez P. W. odwołaniu, bowiem z pewnością Prezydent m. st. Warszawy przesyłając odwołanie do Wojewody Mazowieckiego doręczył mu odpis tego pisma. A więc nie z datą decyzji odwoławczej, a z dniem otrzymania pisma przesyłającego odwołanie inwestor powziął wiadomość, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy o pozwoleniu na budowę nie jest ostateczna. Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu [...] marca 2008 r. spowodowało, że w obiegu prawnym nie było nawet nie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji przy ul. [...] w Warszawie. Brak zaś decyzji o pozwoleniu na budowę nakazywał organom nadzoru budowlanego obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego bądź z punktu widzenia art. 48 Prawa budowlanego bądź też art. 50 Prawa budowlanego. W sytuacji tylu kontroli przeprowadzonych przez przedstawicieli organów nadzoru budowlanego na miejscu budowy, zastanawiający jest brak podstawowych działań jakim byłoby ustalenie w organach architektoniczno- budowlanych czy decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna. Z powyższych okoliczności wynika wprost, że [...] sp. z o. o nie zasługiwał, w ocenie skarżących, na jakąkolwiek ochronę prawną. W sposób cechujący się nonszalancją i ignorancją przepisów prawa budowlanego, tj. wiedząc, że wniesione zostało odwołanie i decyzja o pozwoleniu budowlanym nie jest ostateczna, [...] sp. z o. o rozpoczął i prowadził roboty budowlane. Zaskakujące jest również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zauważył okoliczności, które zauważył inny skład sędziowski tego samego Sądu. Ponadto Sąd I instancji rozpatrując niniejszą sprawę, o takim samym stanie faktycznym udzielił ochrony prawnej [...] sp. o. o. i oddalił skargę M. i P. W.. Co więcej jedynym argumentem, na który powołuje się w uzasadnieniu skarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny jest fakt, że rzekomo inwestor uprawniony był działać w zaufaniu do nabitej na decyzji pieczątki. Tymczasem jak stwierdził WSA w Warszawie rozpoznający sprawę wstrzymania tej budowy, taka ochrona nie należała się [...] sp. z o. o. Sąd w sprawie wstrzymania budowy, nie przesądził o trybie postępowania jaki powinien zostać zastosowany wobec [...] sp. o. o. i stwierdził wprost, iż organy nadzoru budowlanego już na początku budowy budynku przy ul. [...] w Warszawie powinny były zastanowić się nad zastosowaniem bądź art. 48 bądź 50 Prawa budowlanego. Skarżący podkreślili, że [...] sp. o. o. to nie niedoświadczony uczestnik obrotu prawnego, a duży deweloper z wieloletnim doświadczeniem, który zrealizował na terenie Warszawy szereg inwestycji, i który doskonale zna cały proces i wszystkie procedury administracyjne, składające się na przeprowadzenie i zakończenie budowlanego zamierzenia inwestycyjnego. Inwestor jest profesjonalnym podmiotem od wielu lat budującym budynki wielomieszkalne w Warszawie, znającym doskonale wszystkie przepisy prawa z tego zakresu. Nie bez znaczenia jest także dalsze, tj. po uchyleniu pozwolenia na budowę, postępowanie [...] sp. o. o. Nawet wtedy nie mając nie ostatecznej decyzji [...] sp. z o. o. prowadziła dalsze prace budowlane przy ul. [...], twierdząc za przyzwoleniem PINB, że są to jedynie prace zabezpieczające. Jak wynika z protokołów kontroli, przeprowadzanych wielokrotnie przez PINB prace budowlane zwłaszcza wykończeniowe, były kontynuowane cały czas. Po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę budynek został w całości wykończony i zgłoszony do użytkowania. Za błędną, w świetle okoliczności niniejszej sprawy należy uznać tezę sformułowaną w zaskarżonym wyroku, że nie można na równi traktować inwestora, który rozpoczął budowę na podstawie nie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz inwestora, który w ogóle nie wystąpił o udzielenie mu pozwolenia na budowę. Stwierdzenie to nie zasługuje na aprobatę. Po pierwsze w świetle art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego bez znaczenia jest fakt czy inwestor rozpoczął budowę dysponując nie ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, czy sytuacja, w której w ogóle nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Nadmienić należy, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej przedmiotowego pozwolenia na budowę nie było nigdy kwestionowane, że skarżący nie są stroną postępowania. Zatem Prezydent m. st. Warszawy miał obowiązek uwzględnić fakt, że w dniu nabicia pieczęci stwierdzającej ostateczność decyzji wobec skarżących nie minął jeszcze termin do wniesienia odwołania od decyzji. W świetle przepisów decyzja administracyjna jest ostateczna, gdy nie przysługuje od niej odwołanie (art. 16 § 1 k.p.a.). Podnieść należy, że waloru ostateczności decyzji nie nadaje nabita na niej pieczęć, stwierdzająca jej ostateczność, ale okoliczność, że od decyzji nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Organy administracji działają w oparciu o podstawowe zasady państwa prawa, czyli zasadę praworządności i równości obywateli wobec prawa. W państwie prawa nie można przyzwalać na takie działanie organów administracji, które godzi w te podstawowe zasady, ani też nie można dopuszczać do sytuacji, w której wskutek podjętego niezgodnie z przepisami prawa rozstrzygnięcia jedna ze stron postępowania uzyskuje daleko idące "uprzywilejowanie" względem drugiej strony. Co więcej sąd administracyjny, stojąc na straży legalności i kontrolując działania organów administracji publicznej, nie może udzielać ochrony prawnej podmiotom, w sytuacji rażącego naruszenia prawa przez te organy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji ignorując okoliczności sprawy, świadczące o działaniu organów administracji publicznej wbrew przepisom prawa, powołując się jedynie na skutek tych nielegalnych działań, przyznał ochronę podmiotowi wykorzystującemu dotychczas owo naruszenie prawa. Wyrok wydany w tej sprawie przez Sąd I instancji jedynie pogłębił stan nieprawidłowości zaistniały w niniejszej sprawie, który wcześniej spowodowały działania oraz wyraźna aprobata organów administracji publicznej, a z którego korzystał cały ten czas inwestor. Skarżący wskazali także na dodatkową okoliczność, że o ile rozpoczęcie takiej budowy w świetle nabicia pieczęci stwierdzającej ostateczność decyzji o pozwoleniu na budowę, mogłoby ewentualnie "usprawiedliwiać" uczestnika, to już jej prowadzenie w świetle świadomości uchylenia tej decyzji nie może uciec krytyce. Tym samym roboty budowlane wykonane przez [...] sp. z o. o. po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiły niewątpliwie samowolę budowlaną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o. o. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Jako nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych na podstawie nie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi przesłanki do rozbiórki obiektu budowlanego w trybie określonym w tym artykule, a w konsekwencji także zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Prawidłowo bowiem Sąd przyjął, że przesłanka z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego nie zachodzi w przypadku, kiedy inwestor rozpoczyna roboty budowlane, legitymując się w tym czasie decyzją posiadającą potwierdzenie, że jest to decyzja ostateczna. To, że decyzja ta w istocie nie była ostateczna, chociaż takie potwierdzenie na niej widniało, nie może stanowić podstaw do oceny, że inwestor działał w warunkach samowoli budowlanej, kwalifikowanej według art. 48 Prawa budowlanego. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że ten kto podejmuje roboty budowlane na podstawie nie ostatecznego jeszcze pozwolenia na budowę czyniąc to w przeświadczeniu, że je uzyska, nie może być traktowany tak samo jak inwestor, który buduje bez pozwolenia na budowę w ogóle. Nie może mieć do niego zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem z jego brzmienia wynika, że ma on zastosowanie do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez pozwolenia na budowę, a nie ostatecznego pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1450/04). Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, tak jak to przedwcześnie uczynił Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie inwestor prowadził roboty budowlane w przeświadczeniu, że prowadzi je na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że już w wyroku z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1928/08, wydanym w sprawie wstrzymania wykonania budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, WSA w Warszawie wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie zbadały jakie prace zostały przez inwestora wykonane samowolnie po terminie, w którym zostało rozpoznane odwołanie i uchylone pozwolenie na budowę, tj. po dniu 28 marca 2008 r. Bez ustalenia tej kwestii, nie można wykluczyć, że do przedmiotowej inwestycji nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Sąd trafnie zatem w powołanym wyżej wyroku stwierdził, że organy nadzoru powinny przeprowadzić dokładne ustalenia prawidłowości prowadzonej budowy i w oparciu o nie zastosować odpowiednie przepisy ustawy - Prawo budowlane. Pomimo jednoznacznych wskazań Sądu co do dalszego prowadzenia postępowania, organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły w prowadzonym postępowaniu czy inwestor realizując roboty budowlane dysponował informacją, że od uzyskanej decyzji o pozwoleniu na budowę zostało wniesione w terminie odwołanie. W szczególności istotne jest ustalenie czy właściwy organ wykonał zawarty w art. 131 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o wniesieniu odwołania. Legitymowanie się przez inwestora decyzją z pieczęcią stwierdzającą ostateczność pozwolenia na budowę uprawniało go do rozpoczęcia w zaufaniu do organów administracji wykonywania robót budowlanych, ale jedynie do chwili uzyskania informacji o wniesieniu od niej w terminie odwołania. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje bowiem z mocy prawa wykonanie decyzji (art. 130 § 2 k.p.a.). Wyjaśnienia wymaga ponadto czy, tak jak twierdzą skarżący, inwestor prowadził roboty budowlane także po uchyleniu pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji kasacyjnej przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu [...] marca 2008 r. miało bowiem ten skutek, że w obiegu prawnym nie było nawet nie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji przy ul. [...] w Warszawie. Okoliczność, że rozpoczęcie budowy nastąpiło w konsekwencji nabicia pieczęci stwierdzającej ostateczność decyzji o pozwoleniu na budowę, niewątpliwie usprawiedliwia inwestora i uzasadnia zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, to jednak ewentualne prowadzenie takiej budowy przy świadomości wniesienia w terminie odwołania od takiej decyzji albo jej uchylenia ostateczną decyzją, stanowi samowolę budowlaną, do której ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. W świetle braku stosownych ustaleń w powyższej kwestii wskazać należy, że skarżący zasadnie zarzucili naruszenie w rozpoznawanej sprawie przepisu 7 k.p.a. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uchwale podjętej w pełnym składzie tego Sądu w dniu 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSA i wsa 2010/1/1), skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że przytoczony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia powołanego wyżej przepisu, podlega rozpoznaniu pomimo tego, że wskazanie podstawy kasacyjnej jest niepełne. W przedmiotowej uchwale przyjęto bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny - stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. - ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, czyli do wszelkich przepisów wskazanych przez stronę, które jej zdaniem zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny. Podkreślono, że odstąpienie od ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów należałoby uznać za nieznajdujące uzasadnienia prawnego odstępstwo od określonej w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasady związania granicami skargi kasacyjnej. Pomimo braku wskazania w skardze kasacyjnej przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, intencje skarżących w kwestii podstaw zaskarżenia zostały jednoznacznie wyjaśnione w uzasadnieniu skargi. Sąd I instancji nie uwzględniając zarzutu naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisu art. 7 k.p.a. i oddalając skargę M. i P. W., naruszył w konsekwencji art. 141 § 4 i art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w stopniu mogącym mieć, jak wykazano wyżej, wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.