II GSK 743/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie Zofia Borowicz NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 190/09 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę M. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Relacjonując stan sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 18 kwietnia 2005 r. M. S. złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2005. We wniosku zadeklarowała do płatności działki rolne o łącznej powierzchni 1, 69 ha, w tym 0, 99 ha stanowiące ugór. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. organ I instancji przyznał M. S. płatność z tytułu wsparcia działalności ONW na rok 2005 w łącznej wysokości 435, 60 zł do powierzchni 1, 65 ha. W dniu 1 marca 2007r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2006 r. o przyznaniu płatności ONW. Z oświadczenia skarżącej złożonego w dniu 28 sierpnia 2006 r. wynikało bowiem, że obszar użytkowanego przez nią rolniczo w latach 2004 i 2005 gospodarstwa rolnego wynosił 0,65 ha. Wobec tego organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2007 r. uchylił dotychczasową decyzję i odmówił przyznania płatności, a organ odwoławczy decyzję tę utrzymał w mocy. Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 10 stycznia 2008 r., który w uzasadnieniu polecił organowi rozważenie, czy fakt zgłoszenia nieużytków w oświadczeniu z dnia 28 sierpnia 2006 r. był nową, nieznaną organowi okolicznością, skoro już we wniosku z dnia 18 kwietnia 2005 r. M. S. wskazała, że dwie działki stanowią ugór. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancji uzyskał dowód, z którego wynikało, iż ortofotomapy, na bazie których wykonano załączniki graficzne dla działek ewidencyjnych, zostały sporządzone ze zdjęć lotniczych wykonanych w 2003 r. Na podstawie tych zdjęć organ ustalił, że od co najmniej 2003 r. działki te nie były użytkowane przez rolnika, albowiem występują na nich zakrzaczenia i zadrzewienia oraz drogi. W tym stanie rzeczy organ I instancji uchylił decyzję przyznającą płatności ONW i odmówił ich przyznania. Wydana w dniu [...] czerwca 2008 r. przez organ I instancji decyzja została przez organ odwoławczy z przyczyn proceduralnych uchylona decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji ponownie uchylił decyzję z dnia [...] maja 2006 r. i odmówił przyznania płatności. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600) za ugór uznaje się grunt orny, który podlegał zabiegom uprawowym, przy czym nie był obsiewany przez okres dłuższy niż 6 miesięcy (tzw. czarny ugór) lub podlegał co najmniej jednokrotnemu koszeniu w terminie do dnia 15 lipca (ugór zielony). Pojęcie ugoru nie jest tożsame z pojęciem nieużytku, odłogu. M. S. we wniosku o przyznanie płatności jako użytek rolny (ugór) zadeklarowała nieużytki i drogi, do których płatność w ogóle nie przysługuje. Ujawnienie tego faktu nastąpiło w dniu 28 sierpnia 2006 r., kiedy to M. S. złożyła oświadczenie, iż w 2005 r. użytkowała jedynie gospodarstwo o powierzchni 65 arów. Skoro okoliczność ta istniała w dacie wydania ostatecznej decyzji przyznającej płatności, istniała podstawa do wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśniając podstawę rozstrzygnięcia przyjął za okoliczność niesporną, że w 2005 r. skarżąca użytkowała rolniczo grunt o powierzchni 0,65 ha oraz, że pozostałe grunty zgłoszone przez nią do płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej ONW stanowią co najmniej od 2003 r. nieużytki i drogi i taki stan istniał w 2005 r., a także w dniu 28 sierpnia 2006 r., kiedy to skarżąca złożyła oświadczenie, że w latach 2004 – 2005 użytkowała rolniczo łącznie tylko 0,65 ha. Następnie Sąd podał, że podstawą wznowienia był, wynikający z oświadczenia samej skarżącej, fakt, iż w latach 2004 i 2005 użytkowała ona tylko grunt rolny o powierzchni 0,65 ha. Później zaś pojawiły się nowe dowody, świadczące o tym, że pozostały grunt, określany przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności mianem ugoru, okazał się częściowo nieużytkiem, a częściowo gruntem zajętym pod drogi. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, zgodnie z którym okoliczność, że użytkuje ona rolniczo tylko 65 arów, nie może być uznana za nową okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem tylko na skutek zaniedbań organu nie była ona temu organowi znana. Za zaniedbanie skarżąca uznaje nieprzeprowadzenie kontroli na jej gruncie przed wydaniem decyzji przyznającej płatności. W związku z tym Sąd zauważył, że ustawodawca nie nakłada na organy obowiązku wcześniejszego przeprowadzenia kontroli na gruncie, to bowiem powodowałoby niemożność załatwienia spraw dotyczących przyznania płatności w rozsądnym terminie. Obowiązkowa kontrola sprowadza się do sprawdzenia prawidłowości wniosków pod kątem formalnym i taką kontrolą wniosek z dnia 18 kwietnia 2005 r. został objęty. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że od początku obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) wymagana była powierzchnia co najmniej hektara, aby można było ubiegać się o przyznanie płatności ONW (§ 2 ust. 1 pkt 2). Skoro zaś okolicznością niesporną jest to, iż M. S. prowadziła działalność rolniczą na gruncie o mniejszej powierzchni, prawidłowo organy odmówiły przyznania tej płatności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). II W skardze kasacyjnej M. S. domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przy błędnym uznaniu, iż oświadczenie złożone przez skarżącą w dniu 28 sierpnia 2006 r. stanowiło okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania, tak samo jak uznanie, iż zdjęcia lotnicze działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności wykonane w 2003 r. stanowiło taką podstawę. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi M. S. w sytuacji, gdy decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z dnia [...] stycznia 2009 r. zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., jako niewłaściwie uzasadnione. W uzasadnieniu postawionych zarzutów skarżąca zakwestionowała istnienie podstaw do wznowienie postępowania administracyjnego. Powołując się na wyrok WSA w W. z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 21/04, zgodnie z którym nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania nowa okoliczność istniejąca w dniu wydania decyzji, a nieznana organowi wyłącznie w wyniku zaniedbań, wykazywała, że nie było podstaw do wznowienie postępowania administracyjnego. Zdjęcia lotnicze, które w ocenie organu wydającego decyzję stanowiły dowód istniejący w dniu wydania decyzji, przedstawiają stan na rok 2003, a Biuro Powiatowe ARiMR w S. otrzymało je dopiero w dniu 21 kwietnia 2008 r. W ocenie skarżącej Sąd niewłaściwie uznał, iż zaskarżone decyzje zostały prawidłowo uzasadnione. Powołując się na nowy dowód organ nie wskazał, co do jakiej powierzchni zakwestionował prawidłowość złożonego wniosku na podstawie "nowych" dowodów, odnosząc się jedynie do wielkości podanej w oświadczeniu złożonym przez skarżącą tj. 0,65 ha. Z zaskarżonych decyzji nie wynika jednoznacznie, jaka powierzchnia działki skarżącej podanej we wniosku została zakwestionowana na podstawie wykonanych zdjęć lotniczych, co stanowiło podstawę do uchylenia decyzji, na podstawie której otrzymała płatność. Poza powyżej przytoczonym, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. nie przeprowadził żadnych innych dowodów. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję wydaną w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji przyjął, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2006 r. o przyznaniu skarżącej płatności ONW, o której mowa w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przesłanką tą był wynikający z oświadczenia samej skarżącej fakt, iż w latach 2004 – 2005 użytkowała ona tylko grunt rolny o powierzchni 0,65 ha, albowiem jak wskazała gospodarstwo to odziedziczyła w złym stanie, od lat nieuprawnione, w 1997 r. (uzasadnienie wyroku Sądu I instancji). Już teraz należy zauważyć, że fakt prowadzenia działalności rolniczej na takiej powierzchni w latach 2004 - 2005 Sąd I instancji uznał za okoliczność bezsporną, a skarga kasacyjna ustaleń w tym zakresie nie kwestionuje. Natomiast, jako dowód, który pojawił się już we wznowionym postępowaniu administracyjnym Sąd I instancji przyjął dowód poświadczający, iż co najmniej od 2003 r. znaczna część gospodarstwa skarżącej nie stanowiła gruntów rolnych. Dowód ten, w postaci zdjęć lotniczych, w oparciu o które wykonano ortofotomapy, nie stanowił jednak podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż organ uzyskał go w toku już wznowionego postępowania. Nie był to zatem "nowy dowód" w oparciu, o który wznowiono postępowanie administracyjne. Ta istotna okoliczność uszła uwadze strony skarżącej, która kwestionując istnienie podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego wywodzi, iż zdjęcia lotnicze przedstawiają stan, jaki istniał na działce skarżącej w 2003 r., a organ uzyskał je 4 lata od wpływu wniosku ze strony skarżącej. Konkludując stwierdzić należy, że przyjętą przez Sąd I instancji podstawą wznowienia postępowania administracyjnego była ujawniona w oświadczeniu skarżącej okoliczność, iż w 2005 r. prowadziła działalność rolniczą jedynie na obszarze o powierzchni 0,65 ha. Dla oceny trafności zarzutu skargi kasacyjnej obejmującego naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. istotnym jest więc ustalenie, czy okoliczność ta była "nową okolicznością" w rozumieniu tego przepisu i czy mogła stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o przyznaniu płatności ONW na rok 2005. W myśl powołanego przepisu w sprawach zakończonych decyzją ostateczną wznawia się postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. koniecznym jest więc spełnienie łącznie trzech przesłanek. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o przyznaniu skarżącej płatności z tytułu ONW na rok 2005 wystąpiły łącznie trzy przesłanki obligujące organ do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657) płatność ONW udziela się producentowi rolnemu, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi, co najmniej hektar. Ujawnienie faktu, iż skarżąca prowadzi działalność rolniczą na obszarze mniejszym niż hektar było istotną, nową okolicznością. W dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności ONW organ działał w przekonaniu wynikającym ze złożonej przez producenta rolnego deklaracji, że działalność rolnicza prowadzona jest na obszarze 1,69 ha. Nie jest kwestionowane przyjęcie przez Sąd I instancji za bezsporną okoliczność, iż skarżąca w 2005 r. użytkowała rolniczo grunt jedynie o powierzchni 0,65 ha. To wynika, bowiem z jej oświadczenia obejmującego również rok 2004. W tej sytuacji nie powinno budzić wątpliwości to, że ujawniona nowa, istotna okoliczność (prowadzenie w 2005 r. działalności rolniczej na obszarze mniejszym niż hektar) istniała w dniu wydania decyzji przyznającej skarżącej płatności ONW za 2005 r. Zwalczając ten pogląd skarżąca myli datę ujawnienia faktycznego obszaru użytkowania rolniczego gruntu (złożenia przez nią oświadczenia) z faktem jego użytkowania w 2005 r. w wymiarze mniejszym niż hektar. Nową okolicznością w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie było złożenie oświadczenia przez skarżącą w dniu 28 sierpnia 2006 r., lecz wynikający z tego oświadczenia fakt prowadzenia działalności rolniczej na obszarze 0,65 ha. Spełniona została także trzecia z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a mianowicie ujawniona okoliczność nie była znana organowi, który wydał decyzję przyznającej skarżącej płatność ONW na 2005 r. Skoro więc zaistniały przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to zarzut naruszenia tego przepisu uznać należy za niezasadny. Za nieusprawiedliwiony należało uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. może zatem odnosić się zarówno do takiej sytuacji, w której Sąd bezpodstawnie uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, jak i do takiej, w której jakkolwiek słusznie dostrzegł te naruszenia, to błędnie ocenił ich wpływ na wynik sprawy. W tej drugiej sytuacji trzeba mieć na względzie to, że możliwość wpływu na wynik sprawy, o której stanowi komentowany przepis, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń na treść rozstrzygnięcia. W omawianym zarzucie strona skarżąca wytyka Sądowi I instancji, że dokonał nieprawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd przyjął bowiem, że organ, którego działanie zaskarżono, wydał decyzję, uzasadniając ją w sposób odpowiadający wymogom art. 107 k.p.a. Uznając tę ocenę za błędną autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jednak żadnych argumentów, które świadczyłyby o tym, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Koncentruje się natomiast na tym, że z dowodu w postaci zdjęć lotniczych wykonanych w 2003 r. nie wynika, jaka powierzchnia zadeklarowana we wniosku została zakwestionowana, w sytuacji, gdy wniosek obejmował 2005 r. Uszło jednak uwadze stronie skarżącej to, że obszar, na którym była prowadzona w 2005 r. działalność rolnicza nie jest sporny. Wobec jednoznacznego stanowiska skarżącej, że w latach 2004 - 2005 użytkowała rolniczo 0,65 ha, niezakwestionowanego przez stronę w toku postępowania wznowieniowego, okoliczność tę należało uznać za udowodnioną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.