IV SA/Wa 248/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku dotyczącego wypłaty rekompensaty. 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego J. P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r. o zwrocie wniosku A. P., J. P. oraz C. S. w przedmiocie wypłaty rekompensaty z tytułu przejęcia przez państwo, na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, gruntów leśnych o łącznej powierzchni 2894,06 ha. W uzasadnieniu organ podał, iż obecnie nie ma przepisu, który przewidywałby właściwość organu administracyjnego do orzekania o roszczeniach dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie powołanego dekretu PKWN. Zatem - zdaniem organu - właściwym dla dochodzenia roszczeń z tytułu takiego przejęcia jest sąd powszechny. Mnister powołał się w tym względzie na uchwałę z dnia 27 kwietnia 1994 r. (sygn. akt III CZP 54/94, OSNC 1994/11/215), w której Sąd Najwyższy stwierdził, iż organ administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygania sporów dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności na mocy wyżej wskazanego dekretu, oraz wyrok z dnia 15 maja 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 113/07, pub. LEX nr 346965), w którym postawiono tezę, iż na gruncie obecnie obowiązujących przepisów spory dotyczące nabycia przez Skarb Państwa własności lasów i gruntów leśnych na podstawie uchylonego dekretu mogą być rozstrzygane jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Dalej Minister stwierdził, iż art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, na którym strony oparły wniosek o przyznanie i wypłatę rekompensaty, nie został przez ustawodawcę na tyle skonkretyzowany, by można było go uznać za podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. Z powyższego przepisu nie wynika bowiem ani który organ administracji publicznej byłby uprawniony do prowadzenia takiego postępowania, ani też nie określono w nim zasad, wedle których należałoby ustalić wysokość rekompensaty oraz sposób jej wypłaty. Zawiera on jedynie ogólną normę prawną kreującą roszczenie osób fizycznych (ich spadkobierców) z tytułu utraty własności m. in. gruntów leśnych, jednocześnie odesłanie do przepisów odrębnych, które nie zostały uchwalone do chwili obecnej. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, organ stwierdził, iż roszczenie spadkobiercy właściciela z tytułu przejętych przez państwo gruntów leśnych nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a zatem nie może być rozstrzygane przez organ administracji publicznej, jakim jest Minister Skarbu Państwa. Zatem Minister Skarbu Państwa nie jest władny przeprowadzić postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w związku z przejęciem przez państwo nieruchomości na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, a więc nie może wypełnić dyspozycji art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Wysokość takiego odszkodowania może być ustalona wyłącznie w drodze postępowania przed sądem powszechnym, a w następstwie prawomocnego orzeczenia sądu wypłacona osobie uprawnionej przez Ministra Skarbu Państwa. Minister wyjaśnił również, że dokonuje on wypłat odszkodowań z Funduszu Reprywatyzacji w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji i orzeczeń nacjonalizacyjnych, jednakże podstawą do wypłaty odszkodowania jest w każdym przypadku decyzja lub wyrok sądowy o przyznaniu odszkodowania i o jego wysokości. Organ podniósł także, iż w Ministerstwie Skarbu Państwa został przygotowany projekt ustawy, której celem jest zadośćuczynienie za krzywdy spowodowane przejęciem przez państwo mienia obywateli na podstawie aktów nacjonalizacyjnych wydanych w latach 1944-1962, w tym również na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu (Dz. U. Nr 15, poz. 82 z późn. zm.). W chwili obecnej projekt o zadośćuczynieniu z tytułu krzywd doznanych w wyniku procesów nacjonalizacyjnych w latach 1944-1962 został przekazany pod obrady Komitetu Stałego Rady Ministrów, a jego ostateczny kształt zostanie nadany podczas prac w komisjach sejmowych. Minister wyjaśnił również, że wniosek strony o przyznanie i wypłatę rekompensaty z dnia [...] października 2008 r. został zwrócony skarżącemu postanowieniem, gdyż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie znajdowało się w fazie wszczęcia postępowania, a decyzja o umorzeniu postępowania może być wydana w toku prowadzonego już postępowania administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Skarbu Państwa złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P,, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 138 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w sytuacji, kiedy w sprawie winno być wydane rozstrzygnięcie merytoryczne (decyzja), a tym samym wtórne naruszenie obowiązujących przepisów procedury, - art. 66 § 3 w zw. z art. 61 § 1 i 3 kpa poprzez rozstrzygnięcie już wszczętego postępowania postanowieniem, albowiem w sprawie już wszczętej winna zapaść decyzja merytoryczna umarzająca, jako że sprawa została rozpoznana co do istoty, - naruszenie art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, poprzez błędne przyjęcie, że organ nie jest władny do przyznania i wypłaty rekompensaty, - naruszenie art. 7 i 8 kpa poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy tak podstawowych zasad, jakimi są zasada prawdy obiektywnej oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Minister Skarbu Państwa - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ wskazał, iż przejęcie majątku na własność Skarbu Państwa nastąpiło z mocy prawa na podstawie dekretu bez wydawania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, co potwierdza brak właściwości organu administracji publicznej do rozstrzygania sporów dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości. To zaś oznacza, iż sprawy w przedmiotowym zakresie winny być ustalane wyłącznie drogą sądową. Minister podkreślił także, iż nie neguje uprawnienia uzyskiwanego na podstawie art. 7 ustawy i nie odbiera prawa do rekompensaty osobom, którym prawnie się ono należy, ale neguje wskazywany przez skarżących tryb postępowania w sprawie, z uwagi na charakter cywilnoprawny dochodzonego roszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2008 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2008 r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Ministra Skarbu Państwa o zwrocie wyżej opisanego wniosku z dnia [...] października 2008 r. na podstawie art. 66 § 3 kpa. Stosownie do powołanej normy, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie podania albo, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Niniejszy przepis reguluje m. in. sytuację, w której organ administracji publicznej po dokładnym zbadaniu treści podania ustali, iż nie tylko jest niewłaściwy w sprawie, ale i sprawa objęta podaniem w sposób jednoznaczny należy do właściwości sądu powszechnego. Należy zatem przyjąć, iż organ, aby mógł zastosować art. 66 § 3 kpa i na jego podstawie zwrócić podanie wnioskodawcy, zobowiązany jest stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą w rozumieniu art. 1 kpc, a zatem sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, bądź sprawą do której przepisy powyższej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 768/06, publ. LEX nr 235525). Skarżący J. P. oraz A. P. i C. S. podaniem z dnia [...] października 2008 r. wnieśli - w oparciu o art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 z późn. zm. - zwanej dalej: ustawą o zasobach) - o przyznanie i wypłatę rekompensaty z tytułu utraty własności zasobów naturalnych kraju, tj. gruntów leśnych objętych zakresem art. 1 pkt 3 ustawy o zasobach. W tym miejscu należy więc już zauważyć, iż przedmiotem podania w/w osób było żądanie przyznania i wypłaty rekompensaty za przejęcie lasów, a nie jak to rozumuje organ, roszczenie dotyczące nabycia (przejęcia) lasów na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 82 z późn. zm.). Zatem stanowisko jakie organ zaprezentował w kontrolowanych aktach administracyjnych, iż obecnie nie ma żadnego przepisu, który przewidywałby właściwość organu administracyjnego do orzekania o roszczeniach dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie powołanego dekretu PKWN w kontekście przedstawionej treści wniosku jest nietrafne. Zgodnie z regulacją art. 7 ustawy o zasobach roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 (w tym lasów), zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Brzmienie tego przepisu wskazuje na okoliczność zagwarantowania przez ustawodawcę, że roszczenia osób z tytułu utraty własności mienia zaliczonego przez niego do strategicznych zasobów naturalnych kraju, a więc także lasów, zostaną zaspokojone w formie rekompensat. Innymi słowy przepis ów stanowi zapewnienie na przyszłość, gwarancję zaspokojenia w przyszłości, wymienionych w nim roszczeń. Roszczenia te zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłacanych z budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów, których jednak nie uchwalono do dnia dzisiejszego. Zatem uprawnionym wydaje się być twierdzenie, iż przepis ów w zakresie zasad ustalania i wypłaty rekompensat odsyła do odrębnych przepisów. W konsekwencji zaś oznacza to, iż w chwili obecnej nie jest wiadomym, czy ustalanie i wypłata rekompensat będą wymagały wydania indywidualnej decyzji administracyjnej, czy wystarczającą będzie ogólna regulacja ustawowa, której jedynie wykonanie w formie wypłaty rekompensaty zostanie powierzone właściwemu ministrowi, czy też w tym celu zostanie powołany zupełnie nowy organ lub instytucja. Nie jest także wiadomym, czy dochodzenie roszczeń z tytułu wypłaty rekompensaty nie zostanie przekazane do właściwości sądów powszechnych. Konkludując należy stwierdzić, iż z przepisu art. 7 ustawy o zasobach nie wynika wprost, aby sprawa o roszczenia, o których w nim mowa, po pierwsze - jak twierdzi organ nadzoru - była stricte sprawą cywilną, należącą do właściwości sądu powszechnego; po wtóre - jak twierdzi skarżący - miała charakter administracyjny, do rozpoznania której właściwym byłby organ administracji publicznej. Przepis ten: * nie zawiera wskazania co do trybu dochodzenia roszczeń w nim przewidzianych, * nie określa konkretnego organu administracji publicznej ani nie wskazuje sądu powszechnego jako właściwych w tych sprawach, * nie określa sposobu wypłaty rekompensaty. Jedynym wskazaniem, jakie zawiera omawiany przepis jest to, że rekompensata ma być wypłacona ze środków budżetu państwa. W związku z powyższym należy stwierdzić, że określa on tylko źródło finansowania rekompensaty, nie zaś tryb procedowania w celu jej ustalenia. Powyższe dowodzi, iż mając w chwili obecnej za podstawę tylko taką regulację prawną, jaką jest art. 7 ustawy o zasobach, nieuprawnionym jest wniosek organu, iż przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, ale ma charakter sprawy cywilnej, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny. Skoro brak właściwości organu administracji do rozpoznania spornego wniosku nie wynika wprost z art. 7 ustawy o zasobach, to i brak przepisów odrębnych nie może prowadzić do tak daleko idącego stwierdzenia, jakim jest stwierdzenie o właściwości sądu powszechnego, czyli w istocie do domniemania właściwości tego sądu. Przy tym niedopuszczalnym jest - jak to czyni organ - utożsamianie pojęcia "rekompensaty" z pojęciem "odszkodowania". Ewidentnie nomenklatura ustawy o zasobach, na którą to ustawę skarżący powołał się we wniosku z dnia [...] października 2008 r., posługuje się pojęciem rekompensaty, obcym prawu cywilnemu, które reguluje instytucję odszkodowania. Wydaje się też, iż racjonalny ustawodawca nie posłużyłby się pojęciem rekompensaty, gdyby w istocie chodziło mu o odszkodowanie. Poczyniona uwaga raczej mogłaby przemawiać za właściwością organu, jako że po pierwsze, w związku ze sformułowaniem zawartym w art. 7 ustawy o zasobach, iż roszczenia "zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa", należy mieć na względzie fakt, iż to Minister Skarbu Państwa, zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r., Nr 65, poz. 437, z późn. zm.) reprezentuje Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, a także fakt, iż zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 26 czerwca 2006 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 787), to Minister Skarbu Państwa jest dysponentem Funduszu Reprywatyzacyjnego; po wtóre prawo administracyjne już takowym pojęciem posługuje się w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.), która to ustawa sprawy o ustalenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej na określonych w tej ustawie warunkach przekazała właśnie na drogę postępowania administracyjnego. Odnosząc się z kolei do przytoczonego przez organ orzecznictwa sądowego, mającego świadczyć o sądowej drodze dochodzenia roszczeń, o których mowa w art. 7 ustawy o zasobach, należy zauważyć, iż w części dotyczy ono spraw związanych z kwestionowaniem legalności przejęcia nieruchomości na własność państwa. Tymczasem wniosek J. P., A. P. i C. S. - jak już wyżej wskazano - zmierza w innym kierunku, a mianowicie jego celem jest uzyskanie rekompensaty za przejęte mienie. Zaś pozostałe orzeczenia, choć dotyczą poruszanej kwestii, to jednak nie przesądzają o właściwości sądów powszechnych do dochodzenia roszczeń opartych na art. 7 ustawy o zasobach. Droga sądowa dochodzenia roszczeń nie wynika również z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2003 r. (III CKN 1271/00, opubl. Biul. SN 2003/5/9). Należy bowiem stwierdzić, iż czym innym jest tryb dochodzenia roszczenia (administracyjny albo sądowy) a czym innym jest sama wypłata ustalonej we właściwym trybie rekompensaty i związana z nią kwestia podmiotu odpowiedzialnego za wypłatę. W wymienionej sprawie zawisłej przed Sądem Najwyższym o roszczeniach z art. 10 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 34, poz. 149 z późn. zm.) orzekał sąd powszechny, natomiast Ministra Skarbu Państwa wskazano jedynie - zamiast Ministra Finansów - jako organ właściwy do reprezentowania Skarbu Państwa. Wydanie przepisu blankietowego, które nie pociągnęło za sobą uchwalenia przepisów odrębnych, jest niewątpliwie zaniechaniem legislacyjnym, które powinno zostać usunięte działaniem Ministra Skarbu Państwa jako reprezentanta Skarbu Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, mającym na celu doprowadzenie do wydania przepisów odrębnych. W świetle przedstawionych wywodów - w ocenie Sądu - nie można było uznać, iż właściwość sądu powszechnego w sprawie wynikała w sposób oczywisty z podania. Tym samym należało stwierdzić, że organ błędnie zastosował art. 66 § 3 kpa, a co za tym idzie naruszył art. 7 kpa nakładający na organ obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W konsekwencji wydanie przez organ zaskarżonego i utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r. nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, iż wniosek A. P., J. P. oraz C. S. w przedmiocie wypłaty rekompensaty - stosownie do art. 61 § 1 kpa - wszczął postępowanie administracyjne. Zatem jeżeli organ w czynnościach wstępnych doszedł do przekonania, iż przepis w oparciu, o który sformułowano żądanie, nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji merytorycznej, wówczas winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa. Powyższe znajduje oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1990 r. (sygn. akt II SA 1240/89, publ. ONSA 1990, nr 1, poz. 16), w którym wyrażono pogląd, iż jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa, bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 w/w ustawy.