II OSK 1579/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel ( spr. ) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 927/08 w sprawie ze skargi Nadleśnictwa P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2009 r., II SA/Gd 927/08, uchylił zaskarżone przez Nadleśnictwo [...] postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] października 2008 r., nr [...] oraz postanowienie Burmistrza Brus z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Nadleśnictwo [...] wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2006 r., uzupełnionym w dniu 3 lipca 2006 r., zwróciło się do Burmistrza Brus o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zalesieniu gruntów rolnych i nieużytków na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...], położonych w miejscowości R.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], Burmistrz Brus ustalił żądane warunki. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku - decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...]. W wyniku skarg J. K. i J. Ł., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia października 2007 r. , II SA/Gd 312/07, uchylił powyższe decyzje. Uznana przez organy za stronę powyższego postępowania administracyjnego M. P. zmarła w dniu [...] r. czyli przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Organy obu instancji, uznały M. P. za stronę w postępowaniu administracyjnym i nie ustaliły jej następców prawnych. Tym samym osoby będące stronami w sprawie nie zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania. b) Ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], na podstawie art.97 § 1 pkt 1 K.p.a., Burmistrz Brus zawiesił postępowanie w sprawie, uznając, iż nie może wezwać spadkobierców zmarłej strony M. P. do udziału w postępowaniu. W celu ustalenia wszystkich stron, organ I.instancji wezwał G. S. (jednego ze spadkobierców M. P.) do złożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. W odpowiedzi G. S. wyjaśnił, że sprawy spadkowe nie zostały uregulowane, a on jest tylko jednym ze spadkobierców, obecnie użytkującym grunty po zmarłej M. P.. c) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku - postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Brus z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...]. Dokonane przez organ I. instancji ustalenia były niewystarczające do określenia wszystkich stron postępowania. M. P. nie przysługiwał status strony postępowania, ponieważ zmarła przed jego wszczęciem. Organ I. instancji winien był ustalić czy istnieją następcy prawni M. P.. G. S. poinformował jedynie, że sprawy spadkowe nie zostały uregulowane i że nie jest jedynym spadkobiercą M. P.. Organ I instancji powinien niezwłocznie wezwać G. S. do złożenia wniosku do sądu cywilnego o ustalenie spadkobierców, a w przypadku niewykonania powyższego zalecenia, z wnioskiem takim powinien wystąpić organ I.instancji. Dlatego postępowanie powinno być zawieszone nie w trybie art.97 § 1 pkt 1 K.p.a., lecz — art.97 § 1 pkt 4 K.p.a. d) Nadleśnictwo [...] w skardze zarzuciło organowi I. instancji niezrealizowanie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 1[...] października 2007 r., czym naruszony został art.100 § 1 K.p.a. Skoro organ odwoławczy przyznał, że postanowienie organu I. instancji narusza prawo, to nie mógł utrzymać w mocy tego rozstrzygnięcia. 2. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2009 r., II SA/Gd 927/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z [...] października 2008 r., nr [...] i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Brus z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...]. Organy orzekające w sprawie naruszyły art.153 P.p.s.a., gdyż nie wykonały wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1[...] października 2008 r., II SA/Gd 312/07. Uchylając wcześniejsze decyzje organów obu instancji, Sąd wskazał, że organy te muszą ustalić wszystkie strony prowadzonego postępowania administracyjnego, celem powiadomienia ich o wszczęciu postępowania. M. P., nieżyjąca już w chwili wszczęcia postępowania, nie jest stroną. Powiadomieni powinni być jej następcy prawni M. P.. Organy nie wyjaśniły dlaczego osoby wymienione w aktach sprawy zostały uznane za strony postępowania. Należy ustalić, jakie działki graniczą z działkami objętymi wnioskiem Nadleśnictwa [...] i osoby mające tytuł prawny do tych nieruchomości. Zawieszono postępowanie bez wystarczającego ustalenia stanu faktycznego. Organ nie wystąpił do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, ani nie zobowiązał stron do takiego wystąpienia. Naruszone zostały w ten sposób artykuły 7 i 100 K.p.a. 3. G. S. w skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I. instancji naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art.97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji nie miał obowiązku zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Prowadzenie postępowania administracyjnego bez uregulowania spraw spadkowych po M. P., właścicielce jednej z sąsiednich działek, prowadzić musi do naruszenia art.10 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. "Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego" (art.173 § 1 zd.1 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna powinna zawierać w szczególności przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art.176 P.p.s.a.). Powołane tu przepisy ustanawiają wzorzec skargi kasacyjnej, którego zastosowanie przez pełnomocnika strony wnoszącej skargę kasacyjną ma zasadnicze znaczenie dla zrealizowania celów postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Dlatego do najważniejszych elementów każdej skargi kasacyjnej powinna należeć merytoryczna polemika z ustaleniami, twierdzeniami, tezami itp. zawartymi w uzasadnieniu zaskarżanego orzeczenia Sądu I.instancji. Naczelny Sąd Administracyjny ma za zadanie ocenić przede wszystkim zaskarżone orzeczenie Sądu I.instancji w granicach wyznaczonych zarzutami i uzasadnieniem skargi kasacyjnej (art.183 P.p.s.a.). Rozpoznawana w niniejszym postępowaniu skarga kasacyjna nie zawiera przekonujących argumentów, które mogłyby podważyć rozstrzygniecie Sądu I.instancji i jego uzasadnienie prawne. B. Skarga kasacyjna oparta jest na jednej tylko podstawie, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej bynajmniej nie jest oczywiste, że następcy prawni M. P. są stroną niniejszego postępowania. Samo tylko przekonanie organu administracyjnego i Nadleśnictwa [...] nie stanowią wystarczającego argumentu na rzecz takiego stanowiska. Skarga kasacyjna nie ustosunkowała się do obszernych wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I.instancji bynajmniej nie przesądził odpowiedzi na pytanie, czy następcy prawni M. P. są stronami kontrolowanego postępowania administracyjnego. Niedopuszczalne byłoby zawieszanie postępowania administracyjnego już na obecnym etapie, skoro nie można jeszcze wykluczyć, że czasochłonnym ustalaniu następców zostanie stwierdzone, że nie są oni stronami i dalsze postępowanie będzie się toczyło bez ich udziału. Trafnie Sąd I. instancji wytknął organom administracyjnym brak podstawowych ustaleń, a w szczególności — zweryfikowania dotychczasowej listy stron postępowania oraz sporządzenia udokumentowanego katalogu działek graniczących z działkami objętymi wnioskiem Nadleśnictwa [...] wraz z wykazem podmiotów mających tytuł prawny do tych nieruchomości. W ten sposób zostałoby ustalone czy dla rozpoznania wniosku Nadleśnictwa [...] ma znaczenie prawne lista następców prawnych M. P.. Do tego argumentu i jego uzasadnienia przez Sąd I. instancji skarga kasacyjna się nie ustosunkowała, a tym bardziej – nie podważyła ich zasadności i zgodności z prawem. C. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 P.p.s.a.