II OSK 1614/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 20 października 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 125/08 w sprawie ze skargi J.O., A.S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na podział zabytku nieruchomego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 125/08 po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. S. i J. O. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na podział zabytku nieruchomego stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]; orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących A. S. i J. O. kwoty po 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Miejski Konserwator Zabytków w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 1967 r. wpisał do rejestru zabytków województwa małopolskiego pod numerem [...] kamienicę przy ul. [...] w K., która wraz z działką nr ew. [...] obr. [...] gm. kat. K. [...], położona jest na terenie najstarszej, przedlokacyjnej części miasta, stanowiącego część średniowiecznego układu urbanistycznego K. wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Konserwatora Okręgu Krakowskiego z dnia [...] maja 1933 r. W. S. współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości w dniu 24 lipca 2006 r. zwróciła się do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] odmówił dokonania podziału w/w nieruchomości. W uzasadnieniu stwierdził, że kamienica przy ul. [...] powstała na działce wytyczonej w II połowie XIV wieku. Kształt działki do chwili obecnej zachował swoją pierwotną formę odzwierciedlającą dawne podziały własnościowe i relikty dawnego układu urbanistycznego. Natomiast krzywizny wytyczające granice posesji, a także zachowane mury graniczne pochodzą z okresu parcelacji kwartału zawartego pomiędzy obecnymi ulicami: [...] i [...] mieszczącego pierwotnie plac targowy z budynkiem, pełniącym najprawdopodobniej funkcję ratusza. Pochodząca z XIV wieku zabudowa ww. działki reprezentuje charakterystyczny typ średniowiecznych dwuosiowych domów, dwutraktowych, z jednoprzestrzenną izbą "na zadzi" w trakcie tylnym. Pierwotny układ pomieszczeń jest w pełni zachowany w poziomie piwnic i częściowo czytelny w poziomie parteru. Zdaniem organu pierwszej instancji, podział fizyczny nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków prowadzi do utraty integralności zabytku i utrudnia, a niejednokrotnie wręcz uniemożliwia zagwarantowanie przeprowadzenia kompleksowych działań związanych z ochroną zabytku, takich jak: prowadzenie badań konserwatorskich, archeologicznych i architektonicznych oraz prac konserwatorskich, restauratorskich i budowlanych. Podział zabytku wyklucza możliwość wyegzekwowania od właścicieli równoczesnego podejmowania niezbędnych prac remontowo-konserwatorskich. Odnawianie poszczególnych części budynków w różnym czasie i przez różnych wykonawców często przekreśla możliwość zastosowania tych samych technik konserwatorskich. W uzasadnieniu swojego stanowiska Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków, powołał się na opinię opracowaną w tej sprawie przez dr hab. B. K. - rzeczoznawcę Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, z której wynika, że omawiana kamienica reprezentuje wysokie walory zabytkowe, zarówno z uwagi na zachowanie licznych elementów będących dokumentem historii i zmian architektonicznych od XIV do XIX wieku, jak i fakt związania z postacią Wita Stwosza, który mieszkał tu podczas swojego pobytu w Krakowie. Podkreślił, że kamienica ta jest w złym stanie technicznym i wymaga natychmiastowego podjęcia prac o charakterze interwencyjnym, a w następnej kolejności pełnego remontu konserwatorskiego. W tej sytuacji wydaje się, że dokonanie podziału kamienicy mogłoby utrudnić wyegzekwowanie od właścicieli omawianego zabytków obowiązku utrzymania go w odpowiednim stanie, wynikającego z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bowiem do przeprowadzenia niezbędnych prac remontowych niezbędne jest solidarne działanie wszystkich właścicieli, odpowiedzialnych za całość budynku, a nie za jego poszczególne części. Zdaniem autowa w/w opinii, ewentualny podział własnościowy mógłby nastąpić dopiero po dokonaniu niezbędnych prac przy tym obiekcie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem odwołania A. S., w której zarzucił naruszenie przepisów prawa, brak obiektywizmu oraz nieuwzględnienie wszelkich okoliczności w sprawie, a w szczególności faktu, że w odniesieniu do omawianej nieruchomości toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności. Wskazał również, że zawarta w uzasadnieniu sugestia co do ewentualnego przyszłego zagospodarowania omawianej kamienicy na hotel nie powinna być zamieszczona w tej decyzji. Ponadto, zdaniem odwołującego się, takie zagospodarowanie omawianej kamienicy będzie szkodliwe, bowiem budynek ten wykorzystywany był na cele mieszkalne i ewentualna zmiana funkcji wiązałaby się koniecznością wprowadzenia zmian w układzie wnętrza. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Minister odwołując się do treści art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż w omawianym przypadku dokonanie podziału zabytkowej nieruchomości będzie miało negatywny wpływ na możliwość zachowania integralności obiektu. W ocenie organu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza z protokołu oględzin przeprowadzonych przez przedstawicieli Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie w dniu 22 lutego 2007 r., jednoznacznie wynika, że omawiana kamienica jest w bardzo złym stanie technicznym. Obiekt jest zawilgocony, występują liczne spękania tynku, pęknięcia nadproży, gzymsów nadokiennych i podokiennych. Remontu wymaga część stolarki okiennej. W przyziemiu budynku, w elewacji od strony ul. [...], widoczne są ubytki wątku ceglano-kamiennego. Z ww. protokołu oględzin wynika, że istotne zniszczenia występują również we wnętrzu obiektu, szczególnie w lokalu nr [...] na II piętrze, gdzie stwierdzono pęknięcie sufitu i zagrożenie awarią oraz z lokalu nr [...] na II piętrze, w którym doszło do pęknięcia ścian i sufitu (zwłaszcza w narożniku północno-wschodnim od strony ul. [...], zagrażającego konstrukcji budynku) i pęknięcia ścian działowych. A zatem niezbędne jest zachowanie integralności zabytku, bowiem jego podział mógłby uniemożliwić przeprowadzenie przy tym obiekcie kompleksowych prac konserwatorskich. Poza tym, organ odwoławczy wskazał, że prowadzenie przed sądem cywilnym postępowania o zniesienie współwłasności omawianego zabytków nie oznacza, że organ ochrony zabytków nie jest władny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie dokonania podziału tego zabytku, gdyż zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytku, a przepisy omawianej ustawy nie przewidują wyłączenia stosowania w/w przepisu. Organ odwoławczy zgodził się z zarzutem zawartym w odwołaniu, iż w decyzji rozstrzygającej w sprawie dokonania podziału zabytku nieruchomego, organ ochrony zabytków nie może przesądzać co do przyszłego zagospodarowania tego zabytku. Bowiem o zmianie sposobu przeznaczenia zabytku i związanych z tą zmianą ewentualnymi pracami konserwatorskimi i robotami budowlanymi, organ ochrony zabytków powinien wypowiedzieć się w toku odrębnego postępowania administracyjnego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skarg: A. S. oraz J. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. A. S. w skardze zarzucił naruszenie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 3 ustawy o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) oraz art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast J. O. zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP, art. 9 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 105 § 1 w zw. z art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W uzasadnieniu obu skargach wskazano, iż brak było podstaw do orzekania o dopuszczalności podziału w przedmiotowej sprawie i że tak szerokie rozumienie dyspozycji art. 36 ust. 1 pkt 8 jak zaprezentował organ w zaskarżonej decyzji narusza wskazane przepisy Konstytucji RP. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie. W uzasadnianiu wyroku stwierdził, że ochrona zabytków nieruchomych polega m.in. na konieczności uzyskania pozwolenia na podział zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków. Regulacja taka ma oczywisty cel zapobieganiu rozdrabniania nieruchomości, co powoduje rozproszenie struktury właścicielskiej oraz zatracenie układu podziałów własnościowych i geodezyjnych. Wydanie takiego pozwolenia zostało pozostawione ocenie organów powołanych do ochrony i opieki nad zabytkami. Niemniej jednak ocena ta nie może być arbitralna. Zaznaczono, iż pamiętać należy, że konieczność uzyskania zgody na podział nieruchomości jest ograniczeniem prawa własności, a ono może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim ustawa ta nie narusza istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Materialne warunki ograniczenia prawa własności zawarte w art. 31 ust. 3 Konstytucji, stanowią natomiast, że ograniczenia praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo praw i wolności innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W szczególności, przepisy ograniczające prawo własności muszą być interpretowane ściśle i mogą być stosowane jedynie w stosunku do stanów faktycznych, objętych ich dyspozycją. Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji wskazał, że wykładnia normy nakazującej uzyskanie pozwolenia na podział zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków musi być dokonywana przez pryzmat powyższych zasad konstytucyjnych. Dlatego przy definiowaniu zakresu dyspozycji tej normy trzeba ze szczególną ostrożnością interpretować pojęcie "podział zabytku nieruchomego" . Sąd pierwszej instancji podał, że w przedmiotowej sprawie organy uznały, że zniesienie współwłasności nieruchomości zabudowanej poprzez wydzielenie odrębnych lokali stanowi podział zabytku nieruchomego. Samo zniesienie współwłasności może oznaczać podział zabytku nieruchomego, jeżeli przestaje istnieć pierwotna nieruchomość będąca przedmiotem wpisu do rejestru zabytków i w jej miejsce powstają wydzielone z niej działki czy nieruchomości. Należy się jednak zastanowić czy wyodrębnienie własności lokali znajdujących się w zabytkowych budynku, stanowi podział zabytku nieruchomego. Zdaniem Sądu w żadnym razie nie można takiej czynności nawet w ramach znoszenia współwłasności potraktować jako podziału zabytku nieruchomego, gdyż w wyniku ustanowienia odrębnej własności lokali w ogóle nie dochodzi do zniesienia współwłasności nieruchomości gruntowej, przeciwnie współwłasność przekształca się w nowy rodzaj współwłasności, jeszcze silniej wiążącej dotychczasowych współwłaścicieli. Skoro przedmiotem wpisu do rejestru jest kamienica wraz z działką, to wydzielenie własności lokali w żaden sposób tego stanu rzeczy nie zmieni. Nie dochodzi również do podziału budynku, żadna nowa granica ewidencyjna nie zostaje utworzona. Idąc śladem interpretacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji należałoby stwierdzić, iż wydzielenie jakiegokolwiek samodzielnego lokalu jako przedmiotu odrębnej własności na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wymaga pozwolenia konserwatora. Z tego względu, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wydzielenia samodzielnego lokalu w budynku nie można uznać za podział zabytku nieruchomego. W przedmiotowej sprawie doszło zatem do oczywistego naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust 3 Konstytucji RP, bowiem struktura własnościowa nieruchomości - w przypadku wydzielenia samodzielnych lokali - byłaby taka sama jak przed zniesieniem współwłasności. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarzuty obu skarg dotyczące naruszenia powołanych przepisów Konstytucji oraz analizowanej normy zawartej w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, są zasadne, gdyż nie ma żadnego racjonalnego związku pomiędzy celami stojącymi u podstaw ochrony zabytków a wydzieleniem samodzielnego lokalu w takim budynku. Natomiast wniosek W. S. o wypowiedzenie się konserwatora zabytków według załączonej przez nią propozycji "podziału nieruchomości" przez wydzielenie odrębnych lokali dla współwłaścicieli nie mógł stanowić podstawy do prowadzenia merytorycznego postępowania na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a organ powinien w tym przypadku na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. wydać postanowienie o zwrocie wniosku, jako nie podlegającego jurysdykcji administracyjnej. Jako niezasadne uznano natomiast zarzuty dotyczące art. 96 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ przepis ten odnosi się do podziałów geodezyjnych, a nie prawnych i nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu art. 96 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi lex specialis w stosunku do art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, mając węższy odnoszący się tylko i wyłączenie do podziału działki ewidencyjnej. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa jest wynikające z tych decyzji uprawnienie dysponenta władztwa publicznego w zakresie ochrony zabytków do warunkowania wydzielenia odrębnych lokali i ich sprzedaży. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. S. reprezentowana przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię art. 36 ust 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przy jednocześnie błędnej wykładni art. 21 ust. 2, 31 ust 3 i 64 Konstytucji RP przez niezgodne z literalnym brzmieniem ustawy przyjęcie, iż zniesienie współwłasności nieruchomości poprzez wyodrębnienie nieruchomości lokalowych nie jest "podziałem zabytku nieruchomego" w rozumieniu art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków gdyż takie przyjęcie naruszałoby konstytucyjną ochronę prawa własności poprzez nadmierną ingerencję w to prawo, gdy tymczasem zniesienie współwłasności bez prawnego i fizycznego podziału mieści się w treści tego prawa, zaś art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków nie zawiera żadnych wyłączeń gdy chodzi o podziały nieruchomości zabytkowych; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, iż art. 96 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wyłącznie podziałów geodezyjnych; 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez zbyt ogólne uzasadnienie wyroku pomijające w szczególności wyjaśnienie podstawy prawnej (procesowej) wydanego w sprawie wyroku, co uniemożliwia pełną kontrolę kasacyjną trafności przyjętego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia; b) z daleko posuniętej ostrożności, o ile podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa (co nie wynika wszakże z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku) zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wobec faktycznego braku podstaw do jego zastosowania, a w konsekwencji wadliwego przyjęcia, iż zaskarżone decyzje organów administracji w stopniu "rażącym" naruszają prawo. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy art. 36 ust 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wymagający pozwolenia konserwatorskiego na podział nieruchomości zabytkowej ma zastosowanie w sytuacji, gdy następuje zniesienie współwłasności polegające na wydzieleniu odrębnych nieruchomości lokalowych". W związku z powyższym odwołując się do treści art. 3 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazano, że definicja zabytku nieruchomego ma charakter definicji legalnej i nie utożsamia pojęcia "zabytku nieruchomego" z cywilistycznym pojęciem "nieruchomości". Używając jednak pojęć z zakresu cywilistyki - nakazuje w sytuacjach; mających znaczenie prawne używać i stosować powszechnie obowiązujące reguły wykładni i interpretacji. W związku z tym podano, że Sąd pierwszej instancji nie ustalił, co wykluczyło możliwość prawidłowej oceny zaskarżonych decyzji, jaki charakter "zabytku nieruchomego" był przedmiotem tej decyzji. Sąd wyszedł bowiem z założenia, iż niezależnie od tego charakteru, przy wyodrębnianiu nieruchomości lokalowych — art. 36 ust 1 pkt omawianej ustawy nie ma zastosowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie jest to w istocie wykluczenie podziału zabytku nieruchomego mającego charakter nieruchomości wbrew treści art. 36 ust 1 pkt 8 nie zamierającego żadnych wyłączeń. Przy czym, podkreślono, że w zależności od rodzaju zabytku nieruchomego (nieruchomość, część nieruchomości, zespół nieruchomości), sposoby podziału mogą być odmienne. Podano, że ustawa nie definiuje pojęcia "podziału zabytku nieruchomego", a zatem wykładnia tego pojęcia wymaga interpretacji systemowej opierającej się na znanych prawu cywilnemu w najszerszym tego słowa znaczeniu instytucjach. Specyfika pojęcia "podziału" nieruchomości, jej części lub zespołu polega na tym, iż niezależnie od sposobu podziału nie istnieje możliwość fizycznego odłączenia rzeczy wydzielonej w wyniku podziału. Istotą tego rodzaju podziału jest zatem stworzenie odrębnych przedmiotów własności nadających się do samodzielnego obrotu prawnego, skoro możliwość przemieszczenia rzeczy z uwagi na jej specyfikę (nieruchomość) jest wykluczona. Z kolei, wskazując na art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków z punktu widzenia jego celu dla jakiego został on wprowadzony podał, że każdy podział nieruchomości w efekcie którego powstaną niezależne przedmioty obrotu prawnego ma istotne znaczenie z uwagi na potrzebę realizacji przez organy konserwatorskie celów zawartych w art. 4 ustawy o ochronie zabytków (zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytku, jego zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogących spowodować uszczerbek dla wartości zabytku, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytku itp.). A zatem brak jest jakichkolwiek argumentów, dla których moc obowiązująca tego przepisu miałaby być wyłączona przy podziale nieruchomości budynkowej na odrębne nieruchomości lokalowe. Wyjaśniono, że podział geodezyjny jest podziałem zabytku nieruchomego w rozumieniu art. 36 ust 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków. Specyfika tego rodzaju podziału "nieruchomości" polega jedynie na tym, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 96 w takim wypadku w miejsce decyzji o podziale, przewidzianej dla wszystkich rodzajów nieruchomości - wprowadza obowiązek uzyskania opinii konserwatorskiej, jeżeli o podziale orzeka Sąd, jeżeli zaś podział następuje na mocy decyzji administracyjnej - art. 96 ust 1 pkt 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Przepis ten ma charakter lex specialis wobec ogólnego przepisu art. 36 ust 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków, ten ostatni bowiem ma szerszy charakter (pozwolenie dotyczy również podziału zespołu nieruchomości, czy też części nieruchomości jako; rodzajów zabytków nieruchomych). Pozwolenie konserwatorskie z art. 96 ust. 1 pkt 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest więc tym samym pozwoleniem, o którym mowa w, art. 36 ustawa o ochronie zabytków, choć nie każde pozwolenie mające oparcie w art. 36 ustawa o ochronie zabytków jest pozwoleniem, z art. 96 ustawa o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo, podkreślono, że ogólny charakter art. 36 ust.1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i definicja zabytku nieruchomego wymaga w takich wypadkach wydania pozwolenia konserwatorskiego na podział. Zdaniem skarżącego kasacyjnie o wydzielaniu gruntu z całości powierzchni ziemskiej nie decydują granice fizyczne, lecz zakres konkretnego prawa własności. W znaczeniu prawno-materialnym -odłączenie jednej z działek i urządzenie dla niej odrębnej księgi wieczystej bez zmiany podmiotu właściciela nie jest podziałem nieruchomości. Pojęcie nieruchomości w rozumieniu prawno-rzeczowym może bowiem nie pokrywać się z pojęciem nieruchomości w rozumienia wieczyste księgowym, gdyż tożsamość właściciela nie ma znaczeniu z punktu widzenia założenia i prowadzania ksiąg wieczystych. Natomiast dla potrzeb ustawy o ochronie zabytków podział zabytku nieruchomego będącego częścią nieruchomości w rozumieniu art. 46 K.c. będzie miał miejsce wówczas, gdy w jego efekcie dojdzie do powstania odrębnego od dotychczas istniejącego przedmiotu obrotu. Autor skargi kasacyjnie nie podzielił stanowisko Sądu, aby wyodrębnienie nieruchomości lokalowych miało charakter podziału zabytku nieruchomego wskazując, że orzecznictwo sądowe i doktryna, dość jednolicie uznawały, iż jest to podział, skoro w jego efekcie powstają odrębne nieruchomości w rozumieniu art. 46 K.c., zakładane są odrębne księgi wieczyste, zaś struktura własnościowa ulega zasadniczej przebudowie. Każdy bowiem wyodrębniony lokal uzyskuje odrębnego właściciela przy zachowaniu współwłasności przymusowej jedynie w tzw. częściach wspólnych. Ten rodzaj podziału nie jest zatem zmianą charakteru współwłasności, lecz powstaniem wielu odrębnych przedmiotów własności, z których tylko jeden (grunt i części wspólne budynku) stają się przedmiotem współwłasności przymusowej. A zatem wyodrębnienie własności lokali - stanowi odmianę podziału fizycznego, każdy wyodrębniony lokal staje się odrębną nieruchomością. Jest to rodzaje poziomego podziału nieruchomości, będącego odpowiednikiem podziału fizycznego, i w istocie mającym również charakter podziału prawnego, a więc w konsekwencji jest to podział najdalej idący. Natomiast istota nieruchomości wyklucza "zabranie" części powstałej w wyniku podziału, gdy idzie o konsekwencje prawne i faktyczne nie ma żadnej różnicy pomiędzy podziałem geodezyjnym, a podziałem polegającym na wyodrębnieniu odrębnych nieruchomości lokalów, w obu przypadkach mamy bowiem do czynienia z podziałem tak fizycznym, jak i prawnym. Argumentacja więc, iż wyodrębnienie nieruchomości lokalowych nie jest podziałem zabytku w rozumieniu art. 36, jest argumentacją contra lege. W konsekwencji podano, że wyodrębnienie nieruchomości lokalowych, przy zniesieniu współwłasności jako oczywisty podział prawny jest najdalej idącym, gdy chodzi o konsekwencje dla zabytku podziałem nieruchomości, a zatem z uwagi na potrzebę ochrony zabytku podział tego rodzaju ma charakter znacznie poważniejszy w skutkach niż podział geodezyjny. Stwarza bowiem to nową sytuację, w której poszczególni właściciele wyodrębnionych lokali z właściwych ludzkiej naturze powodów trącą zainteresowanie stanem obiektu w tej części, która ma charakter części wspólnej. Tracą to zainteresowanie tym bardziej, im większych nakładów te części wspólne wymagają. W związku z tym, uznano, że nie może budzić wątpliwości, iż ustawa o ochronie zabytków w art. 36 ust 1 pkt 8 wyrażeniem "podział nieruchomości" opisuje nie jakąś dowolną czynność działową, lecz podział fizyczny i prawny, a zatem w jego obszarze musi się mieścić podział poziomy przez wyodrębnienie nieruchomości lokalowych jako najdalej idący i będący konsekwencją podziału fizycznego. Podział nieruchomości tak prawny jak i fizyczny nie zawsze musi służyć zniesieniu współwłasności, lecz w każdym wypadku w istocie jest podziałem w rozumieniu art. 36 ust 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków. Podział nieruchomości zabytkowej na odrębne lokale polega na wydzieleniu z pewnej całości części - nadającej się do samodzielnego funkcjonowania czy to z przeznaczeniem mieszkalnym czy też innym. Oznacza to, iż architekt projektując taki podział może być zmuszony z uwagi na ilość współwłaścicieli, do takich podziałów wnętrza budynku, które zaburzą jego wewnętrzny historyczno- architektoniczny; układ przestrzenny. W takiej sytuacji, organ konserwatorski byłby pozbawiony prawa do realizacji swoich ustawowych uprawnień wynikających z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Natomiast przy podziale geodezyjnym zabytku nieruchomego-jednym z podstawowych zagrożeń skutkujących odmową zgody na podział jest zakłócenie układu przestrzenno – architektonicznego. Poza tym, skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że wyodrębnianie nieruchomości lokalowych nie zawsze polega na wydzieleniu samodzielnie historycznie funkcjonujących części, lecz często jest to tworzenie zupełnie nowych układów przestrzennych, które poprzez brak związku współwłasnego stają się przedmiotem odrębnego zagospodarowania, często niezależnego od pozostałej części nieruchomości, odrębnego i nie powiązanego z całością przeznaczenia i warunkami zachowania obiektu jako zabytku. W jego ocenie obiekt zabytkowy to nie tylko części wspólne, które współwłaściciele, czy też wspólnota mają obowiązek zachować w odpowiednim stanie, to głównie i przede wszystkim wnętrza, które zostają wyodrębnione, tak jak wyodrębnia się działki z pewnego kompleksu. W gruncie rzeczy podział geodezyjny jest znacznie mniejszym zagrożeniem dla realizacji obowiązku ochrony zabytku niż podział na odrębne nieruchomości lokalowe, ten ostatni bowiem najsilniej ingeruje w możliwości kontroli konserwatorskiej nad przeznaczeniem, zachowaniem zabytku, wpływając na obniżenie wartości zabytkowej całego obiektu. Z kolei uzasadniając zarzuty dotyczące naruszenia konstytucyjnej ochrony własności wskazano, że każdy właściciele nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, staje się właścicielem przedmiotu, którego obrót i zagospodarowanie podlega istotnym ograniczeniom, Mieści to się w zakresie jego prawa własności. Jeżeli staje się współwłaścicielem, to w zakresie tego prawa mieści się możliwość zniesienia współwłasności, a zatem również wyeliminowania współwłasności w zakresie całego jej przedmiotu przez przyznanie jej w całości na rzecz jednego ze współwłaścicieli. Mieści się to w treści prawa własności mającej charakter "współwłasności". Co więcej współdziałanie sądu i właściwego konserwatora zabytków w wypadku zabytków nieruchomych, mieści się w treści i charakterze przedmiotu prawa własności i z tych względów zarzut niekonstytucyjności uznał za bezzasadny. Podkreślono, iż przyjęcie stanowiska, że przy podziale nieruchomości, mającym charakter wyodrębnienia nieruchomości lokalowych, konserwator nie ma możliwości ingerencji, doprowadziłoby faktycznie do odebrania konserwatorowi możliwości realizowania jego uprawnień z art. 4 ustawy o ochronie zabytków, zaś organy sądowe bądź administracyjne, zmuszone zostałyby do samodzielnej własnej fachowej i opartej na prawie materialnym i doktrynie konserwatorskiej decyzji, czy projektowany podział jest zgodny z potrzebą ochrony. Tym samym doszłoby do oceny, która i tak wymaga wiadomości specjalnych, a więc powołania biegłych odpowiedniej specjalności, a w/w potrzebę eliminuje obowiązek uzyskania bądź decyzji, bądź opinii organu konserwatorskiego jako organu ustawowo do tego powołanego. W konkluzji uznano, że brak jest powodów, dla których w świetle art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków, należałoby wykluczyć z jego zakresu wyodrębnienie własności lokalu w zabytkach nieruchomych jako jednej z form podziału nieruchomego zabytku na niezależne przedmioty obrotu. Dodatkowo wskazano na celowość zastosowania w takim przypadku per analogiam art. 96 ust. 1 i 1a. ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż celem ingerencji konserwatora zabytków jest ma ten sam cel i w tym miejscu odwołał się do argumentów zawartych w przedłożonej wraz ze skargą kasacyjną opinii prawnej dr P.D. z dnia 26 września 2008 r. Natomiast uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego podano, że Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, nie wskazał (i nie uzasadnił) podstawy prawnej tej części orzeczenia w zakresie, w jakim doszedł do przekonania, iż zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 K.p.a., a zatem nie można ustalić jakiego to rodzaju naruszeniem prawa dotknięta jest zaskarżona decyzja. Przy czym, w ocenie skarżącego kasacyjnie brak jest podstaw do uznania trafności stanowiska Sądu pierwszej instancji, że dokonana przez organy administracji wykładnia art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków stanowiła o rażącym naruszeniu tego przepisu, gdyż zestawienie treści decyzji z treścią przepisu ustaloną w oparciu o dyrektywy wykładni językowej nie prowadzi do konstatacji o ich wzajemnej sprzeczności. Powołany przepis nie wprowadza zróżnicowania w zakresie ochrony konserwatorskiej podziału zabytków nieruchomych od tego, czy mamy do czynienia z określonym rodzajem "podziału" nieruchomości. W tej sytuacji nie sposób zatem przyjąć, iż naruszenie prawa, które stało się udziałem zaskarżonych decyzji (jeśli w ogóle miało miejsce) miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1pkt 2 K.p.a. A. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych podnosząc, iż skarga ta nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) - zwanej w dalszej części tego uzasadnienia P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta winna być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Niemniej jednak przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują możliwość oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a. jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka ostatnia sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji w tej sprawie jest prawidłowy, trafnie bowiem stwierdzono w nim nieważność zaskarżonych decyzji, aczkolwiek uzasadnienie przedstawione na poparcie takiego stanowiska w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogło doprowadzić do wydania takiego wyroku. Stwierdzając nieważność zaskarżonych decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prokonstytucyjnej wykładni pojęcia "podział zabytku nieruchomego" zawartego w przepisie art. 36 ust. 1 pkt. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162 , poz. 1568 ze zm.) a w konsekwencji uznał, że wydano decyzje z rażącym naruszeniem w/w normy prawa materialnego ( art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa ( porównaj wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717 ). Natomiast przedstawiona właśnie w motywach zaskarżonego wyroku prokonstytucyjna wykładnia przepisu art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i wypływające z tego wnioski co najwyżej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uzasadniały zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. Ponadto wadliwie przyjęto w tej sprawie, iż przepis art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( (tj. Dz. U. Nr 261 z 2004 r. , poz. 2603 ze zm.) nie ma w tej sprawie zastosowania. Niemniej jednak mimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu gdyż zarówno kwestionowana decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2007 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2007 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Niespornym bowiem w rozpoznawanej sprawie pozostaje okoliczność, iż od roku 1993 r. pomiędzy współwłaścicielami kamienicy przy ul. [...] w K. wpisanej do rejestru zabytków województwa małopolskiego pod nr [...] toczył się spór cywilnoprawny o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości ( a nie o podział do korzystania – zwany też podziałem quoad usum). Informacyjnie zauważyć należy, iż prawomocne postanowienie sądu o podziale do korzystania nie znosi współwłasności nieruchomości, zaś każdy ze współwłaścicieli mimo takiego orzeczenia może w każdym czasie żądać zniesienia współwłasności. W chwili podejmowania decyzji pierwszoinstancyjnej przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wydane przez Sąd Rejonowy dla Krakowa –Śródmieścia postanowienie podziałowe z dnia 8 marca 2005 r. zaskarżone zostało w drodze apelacji do Sądu Okręgowego w Krakowie, który to postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. sygn. akt [...] zmienił w/w postanowienie Sądu Rejonowego. Następnie skarga kasacyjna A. S. od tego rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego w Krakowie do Sądu Najwyższego, została uwzględniona postanowieniem tegoż Sądu z dnia [...] maja 2008 r. sygn. akt [...] albowiem uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę Sądowi Okręgowemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Natomiast w rozpoznawanej sprawie W. S. w dniu 24 lipca 2006 r. zwróciła się do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości. Tym samym fakt toczącego się postępowania w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości w chwili wszczęcia postępowania w tej sprawie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Sprawa dotycząca zniesienia współwłasności w sytuacji gdy nie ma zgody wszystkich współwłaścicieli na podział i toczy się przed sądem powszechnym jest bez wątpienia sprawą cywilnoprawną a postępowanie w takim wypadku procedowane jest na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami według brzmienia obowiązującego w chwili wydawania zaskarżonych decyzji podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta Miasta zatwierdzającej podział. W odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję, o której mowa w ust. 1 , wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział takiej nieruchomości ( ust. 1a). Natomiast przypomnieć w tym miejscu należy, że decyzję taką wojewódzki konserwator zabytków wydaje na podstawie art. 36 ust. 1 pkt. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi, iż pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Jednakże stosownie do treści art. 96 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku gdy o podziale orzeka sąd, nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1 i 1 a. Jeżeli podział jest uzależniony od ustaleń planu miejscowego, sąd zasięga opinii wójta ( burmistrza, prezydenta miasta), a w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków także opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Do tych opinii nie stosuje się art. 93 ust. 5. Tym samym mając na uwadze bezpośrednie rozumienie wskazanego wyżej uregulowania art. 96 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez potrzeby przeprowadzania szczegółowej wykładni tejże normy prawa materialnego, wprost z niej wynika, że w sytuacji, gdy w odniesieniu do podziału zabytku nieruchomego dokonywanego przez Sąd co ma przecież miejsce w tej sprawie, nie wydaje się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, natomiast Sąd zasięga opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Dlatego też w tym aspekcie, decyzja konserwatora jest niedopuszczalna, albowiem jedyną dozwoloną prawnie formą wyrażenia stanowiska konserwatora odnośnie podziału nieruchomości w opisanej sytuacji jest opinia, która bez wątpienia nie jest pozwoleniem konserwatorskim, o którym mowa w art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tym samym wydanie decyzji o odmowie dokonania przedmiotowego podziału nieruchomego zabytku na podstawie art. 36 ust. 1 pkt. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w sytuacji gdy o podziale orzekał Sąd stanowi niewątpliwie rażące naruszenie prawa a to przepisu art. 96 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy administracji w sytuacji prowadzonego przed sądem cywilnym postępowania o zniesienie współwłasności nie miały kompetencji do prowadzenia podstępowania administracyjnego w sprawie podziału i do rozpatrywania sprawy co do istoty w trybie art. 36 ust. 1 pkt. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W takie sytuacji organ jak to trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku powinien na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. wydać postanowienie o zwrocie wniosku jako nie podlegającego jurysdykcji administracyjnej. Natomiast skoro wszczęto i prowadzono postępowanie administracyjne, to takie postępowanie winno w efekcie zostać umorzone jako bezprzedmiotowe albowiem warunkiem wydania decyzji jest dopuszczalność jej podjęcia a zatem rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Natomiast taki przypadek nie zachodził w rozpoznawanej sprawie. Przedstawione wyżej rozważania wskazują na to, iż co do zasady zaskarżone rozstrzygniecie stwierdzające nieważność kwestionowanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia a to zaś pozwalało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu niezależnie od przedstawionych zarzutów oddalić wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną. Należy też wskazać, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 P.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04). Z uwagi na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.