II SA/Gl 1108/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w L. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu określającego zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy L. Uchwała, jak wskazała Rada Gminy, została podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. 2005, Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1951 z późn. zm.). Pismem z dnia [...]r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy . o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu Wojewoda [...] podniósł, iż Rada Miejska w L. określając zasady wynajmu lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego pomimo takiego obowiązku nie uregulowała wszystkich wymienionych w ustawie kwestii. Wbrew art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy nie określiła bowiem wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu, nie określiła także warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy. Tym samym uchwała Rady Miejskiej w L. została pozbawiona elementów obligatoryjnych, wpływających na cyt. "legalność całego aktu". W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta L. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, iż przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym województwa [...], co zdaniem Burmistrza dowodzi, iż została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami. Stanowiący załącznik nr 1 regulamin jest nadto zgodny z ustawą o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Art. 7 ust. 2 ustawy stanowi bowiem jednoznacznie, że obniżki czynszowe mogą być udzielane najemcom, a z powyższego można wnioskować, że gmina nie ma obowiązku udzielania dodatkowych zniżek. Nadto, zdaniem Gminy Miejskiej w L., zastosowany w art. 21 ust. 3 ustawy zwrot "powinny określać w szczególności" oznacza, że wyliczenie spraw, które winna regulować zaskarżona uchwała, jest jedynie przykładowe, zawarte w katalogu otwartym, co w konsekwencji upoważnia gminę do rozwinięcia i wprowadzenia jeszcze innych dodatkowych warunków. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 23 kwietnia 2009 r. pełnomocnik Rady Miejskiej w L. wskazała, że gmina nie ma obowiązku udzielania dodatkowych obniżek czynszu, a tym samym brak w uchwale stosownych postanowień oznacza, iż obniżek takich nie przewidziała. W odniesieniu natomiast do zarzutu nie uregulowania w uchwale warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawców do ich poprawy pełnomocnik wskazała, iż kwestię tę wyczerpująco reguluje § 8 ust. 4 pkt a) uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. W myśl z kolei art. 21 ust. 1 pkt 2 powołanej już wyżej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Ust. 3 tegoż artykułu stanowi natomiast, że owe uchwalane przez radę gminy zasady powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu, a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Sformułowany katalog, posługując się zwrotem "w szczególności" nie ma charakteru zamkniętego co oznacza, że rada gminy może w uchwale zawrzeć także inne niż wyliczone postanowienia, o ile mieścić się one będą w zakresie przedmiotowym udzielonej delegacji. Ten sam zwrot jednoznacznie nakazuje natomiast obligatoryjne uwzględnienie w uchwale elementów wymienionych w pkt 1-7 podkreślając, iż "w szczególności" one winny znaleźć w uchwale uregulowanie. W konsekwencji faktu, iż przytoczony powyżej art. 21 ust. 3 ustawy stanowi w tej części normę o charakterze ius cogens organ gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie regulaminu nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w cytowanym przepisie. Rada gminy jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. W odniesieniu do aktu prawa miejscowego stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania oznacza to zatem, że Rada Miejska w L. podejmując zaskarżoną uchwałę zobowiązana była, zgodnie z delegacją ustawową, do wyczerpującego uregulowania w regulaminie wszystkich wyliczonych w art. 21 ust. 3 pkt 1-7 ustawy zagadnień objętych delegacją – por. § 115 i 119 ust. 1 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie “Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002, Nr 100, poz. 908). Podkreślić zatem w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy w regulaminie winna zostać określona między innymi wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca zastosowanie obniżek czynszu. Skład orzekający stwierdza w tym miejscu, iż regulamin przyjęty zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w L. stosownych postanowień nie zawiera. Chybiony jest w tej mierze zawarty w odpowiedzi na skargę oraz sformułowany na rozprawie przed tut. Sądem przez pełnomocnika Rady argument, iż stosowanie obniżek nie ma charakteru obligatoryjnego, a tym samym brak stosownych postanowień w uchwale oznacza, że gmina obniżek takich nie będzie stosować. Ustawa istotnie nie nakłada bowiem obowiązku pobierania obniżonego czynszu, absolutnie nie zezwala jednakowoż na wyłączenie przez Radę wprowadzonej ustawą potencjalnej możliwości i w konsekwencji obliguje Radę do uregulowania w regulaminie kryteriów dochodowych, w przypadku spełnienia których obniżka może zostać zastosowana. Także drugi zarzut Wojewody [...] uznać należy za trafny. Stwierdzić bowiem należy, że zaskarżona uchwała nie zawiera wymaganego w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy wskazania warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy. Również w odniesieniu do tej kwestii nie można podzielić podnoszonego przez pełnomocnika Rady w trakcie rozprawy twierdzenia (w pisemnej odpowiedzi na skargę do zarzutu tego w ogóle nie odniesiono się), iż w tej mierze nie występuje w regulaminie luka albowiem warunki, o których mowa zostały wskazane w § 8 ust. 4 pkt a) uchwały. Sąd stwierdza bowiem, iż wprawdzie istotnie przywołany przez pełnomocnika passus traktuje o warunkach zamieszkiwania jednak odnosi się on jedynie do wynajmowania przez gminę lokali socjalnych, podczas gdy art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy ograniczenia takiego nie zawiera obligując Radę do określenia warunków tych dla najmu i podnajmu wszystkich lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Wskazane wyżej braki oznaczają w konsekwencji, iż Rada Miejska w L. nie uregulowała w regulaminie wszystkich materii wynikających z bezwzględnie obowiązującego art. 21 ust. 3 pkt 1-7 ustawy, a tym samym podjęta przez nią uchwała jest sprzeczna z prawem. Zdaniem składu orzekającego sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa (art. 21 ust. 3 pkt 1-2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego) i tym samym przesądza – stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a) o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji W wyroku stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie odniósł się do kwestii ewentualnego wstrzymaniu wykonania tej uchwały (art. 152 p.p.s.a.) albowiem wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły już w życie.