II SA/Ol 117/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 10 marca 2008r. Z. Sz. wystąpił o ustalenie, w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, odszkodowania za nieruchomość o powierzchni 0,3159 ha, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]", obręb B., gmina S., posiadającą urządzoną KW nr "[...]", która z mocy prawa przeszła na własność Gminy S. jako droga gminna, na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]", znak: "[...]" o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia 19.03.2008 r. Starosta poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w celu ustalenia wnioskowanego odszkodowania. Umową z dnia 7 kwietnia 2008r. organ zlecił "[...]" sporządzenie operatu szacunkowego wymienionej nieruchomości. W oparciu o to zlecenie rzeczoznawca majątkowy C. K. sporządził operat szacunkowy z dnia 18 kwietnia 2008 r. Nr "[...]", określając wartość rynkową szacowanej działki na kwotę 52.200,00 zł. Z. Sz. zakwestionował tę wycenę w części dotyczącej przyjętej metody wyceny i doboru obiektów porównawczych, przedkładając operat szacunkowy z dnia 30 maja 2008r., wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego R. Ź., który ustalił wartość działki w wysokości 163.900,00 zł. Wobec znaczącej różnicy oszacowania wartości działki, Starosta wystąpił o ocenę prawidłowości tych operatów do Komisji Opiniodawczo - Rozjemczej powołanej przy Polskim Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w O. W opinii Komisji operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Starosty zawiera błędy, które dyskwalifikują go jako podstawę określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej do ustalenia wysokości odszkodowania za grunty przeznaczone pod drogę publiczną. Również operat sporządzony na zlecenie Z. Sz., zdaniem Komisji, nie może być wykorzystany do ustalenia wysokości odszkodowania, gdyż inny był cel jego sporządzenia i została w nim przyjęta inna niż wymagana przepisami prawa data stanu nieruchomości. W związku z tym organ I instancji, w piśmie z dnia 30 lipca 2008r. zwrócił się do "[...]" o skorygowanie operatu z uwzględnieniem uwag zawartych w opinii Komisji. W tej sytuacji rzeczoznawca majątkowy C. K. sporządził kolejny operat nr "[...]" z dnia 18 sierpnia 2008r., w którym ustalił wartość przedmiotu wyceny na kwotę 86.500,00 zł. Z. Sz. nie zgodził się również i z tym operatem, podnosząc w piśmie z dnia 15 września 2009r., że przy określaniu wartości nieruchomości metodą porównawczą, która to metoda została w tym operacie zastosowana, powinny być przyjęte jako porównawcze, ceny transakcyjne gruntów pobliskich, a więc gruntów z podobną lokalizacją i poziomem rozwoju infrastruktury. Ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo miasta O. i zabudowy miejskiej, powinny jako porównawcze być więc przyjęte grunty przeznaczone pod drogi, położone w peryferyjnych strefach O. Wskazał, iż szacowana działka nr "[...]" leży w bezpośrednim sąsiedztwie granic miasta O., w rejonie gdzie rozwija się intensywna zabudowa obiektami budownictwa wielorodzinnego. Niedopuszczalne jest zatem, w jego ocenie, przyjęcie jako ceny transakcyjne porównawcze, ceny sprzedaży gruntów położonych w miejscowościach W. i S., znacznie oddalonych od działki szacowanej, jednocześnie znacznie oddalonych od granic miasta O. i zdecydowanie mniej atrakcyjnych, jeśli chodzi o ich lokalizację. Zdaniem strony zastosowanie cen transakcyjnych uzyskanych przy sprzedaży gruntów położonych w W. i S., jako porównawcze, dla określenia wartości działki szacowanej, nie oddaje jej rzeczywistej wartości. Stosując metodę porównawczą rzeczoznawca powinien przyjąć ceny transakcyjne gruntów pobliskich, o podobnym przeznaczeniu, takich na przykład, jak wskazana w jego operacie działka przy ul. B., czy też działki położone przy ul. W., B. i W., wskazane w operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę R. Ź. Średnie ceny transakcyjne tych działek, są w jego ocenie najbliższe wartości szacowanej działki nr "[...]" i wskazują, że wartość tej działki powinna być przyjęta na poziomie zbliżonym do 50 zł za 1 m2 . Rzeczoznawca majątkowy C. K. ustosunkował się do powyższych zarzutów w piśmie z dnia 1 października 2008r., stwierdzając, iż nie widzi podstaw do korygowania swojego stanowiska przedstawionego w operacie szacunkowym z dnia 18 sierpnia 2008r. Wyjaśnił, iż zgodnie z § 36 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 z 2004r., poz. 2109 ze zm.) stan nieruchomości, z których wydzielono działki, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Wskazał, że w wycenie przyjęto stan nieruchomości na dzień 28 września 2004r. Stwierdził, iż na ten dzień nie można mówić o intensywnym rozwoju budownictwa wielorodzinnego w sąsiedztwie przedmiotu wyceny. Zdaniem rzeczoznawcy sygnalizowany przez Z. Sz. poziom cen transakcyjnych (50 zł/m2) gruntami przeznaczonymi pod drogi, nie uwzględnia trendu zmiany cen, jak również wpływu innych cech istotnych dla określenia wartości rynkowej. Zauważył, że przywoływana transakcja z ulicy W. dotyczy nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, w związku z czym powstaje wątpliwość, czy ta transakcja może zostać wykorzystana do wyceny drogi publicznej, gdy nieruchomość porównawcza posiada inne przeznaczenie. W dniu 10 października 2008r. organ doręczył wnioskodawcy kopię pisma z wyjaśnieniami udzielonymi przez rzeczoznawcę majątkowego. Decyzją z dnia "[...]". nr "[...]", Dyrektor Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego, działając z upoważnienia Starosty, ustalił na rzecz Z.Sz. odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości 86.500,00 zł. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust.1 i 5, art. 130, art. 132 ust.1a i ust. 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a także art. 104 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne przedmiotowej sprawy: na wniosek właściciela nieruchomości Pana Z. Sz. w roku 2004 wykonany został podział nieruchomości położonej w obrębie B., gmina S., oznaczonej nr działki "[...]" o pow. 4,8271 ha, w wyniku którego wydzielona została m.in. działka oznaczona nr "[...]" o pow. 0,3159 ha, jako ulica lokalna oznaczona symbolem ,,1 KL". Podział został zatwierdzony ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia "[...]". - znak: "[...]". Na podstawie powyższej decyzji dla działki nr "[...]" została założona księga wieczysta Kw nr "[...]" z wpisem własności na rzecz Gminy S. Następnie organ przytoczył treść art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniósł, iż wnioskodawca wystąpił o ustalenie odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego, ponieważ prowadzone rokowania z Wójtem Gminy nie doprowadziły do zawarcia zgodnego porozumienia stron odnośnie wypłaty odszkodowania. Wskazano, iż wobec braku porozumienia stron, podstawą wydania orzeczenia w sprawie wysokości odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości z uwzględnieniem w szczególności jej rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia w planie miejscowym, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu zagospodarowania oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Wskazano, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 18 sierpnia 2008r. uwzględnia stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości i uwzględnia wartość nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Ustalenia operatu szacunkowego, jak również cały materiał zgromadzony w sprawie, były przedmiotem rozprawy administracyjnej przeprowadzonej z udziałem stron postępowania oraz rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem organu operat szacunkowy zawiera właściwe wnioski wynikające z opisu stanu faktycznego nieruchomości, zawiera analizę wyboru oraz wagi cech przyjętych do szacowania nieruchomości oraz uzasadnienie przyjętego trendu czasowego zmiany cen. W ocenie organu operat szacunkowy został sporządzony z zachowaniem wymogów obowiązującego prawa i w związku z tym może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Z Sz odwołał się od tej decyzji, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołujący zarzucił, że ustalone dla wskazanej nieruchomości odszkodowanie nie odzwierciedla jej rzeczywistej wartości rynkowej, według obecnych cen w stosunku do nieruchomości podobnych. W ocenie odwołującego materiał porównawczy zastosowany przez rzeczoznawcę był nieodpowiedni i niewystarczający do skorzystania z przyjętej metody wyceny w stosunku do działki szacowanej. Wskazał, że działka, za którą przyznano odszkodowanie leży w bezpośrednim sąsiedztwie granic miasta O., łącząc się bezpośrednio z ulicą miejską tego miasta, stanowiąc jej przedłużenie, w rejonie z dobrą lokalizacją i poziomem infrastruktury, w którym rozwija się intensywna zabudowa obiektami budownictwa wielorodzinnego. Jako porównawcze powinny być zatem przyjęte ceny transakcyjne gruntów pobliskich, o podobnych walorach i podobnym przeznaczeniu. Działki przyjęte jako porównawcze w operacie szacunkowym, który posłużył Staroście za podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania, nie oddają rzeczywistej wartości działki szacowanej. Położone są w małych miejscowościach (W. i S.), znacznie oddalonych od granic miasta O., w miejscach mało atrakcyjnych dla potencjalnych inwestorów i nieporównywalnych do działki szacowanej. Odwołujący wskazał, że w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę R. Ź., który złożył do akt sprawy, wskazane zostały działki porównawcze, najbardziej zbliżone walorami do działki szacowanej. Zarzucił, że do operatu tego organ I instancji w żaden sposób się nie odniósł, a wynika z niego, że wartość działki "[...]" powinna być przyjęta na poziomie zbliżonym do 50 zł za m2. Wartość 1 m2 działki ustalona przez Starostę jest o blisko połowę niższa, bo w kwocie 27,38 m2zł. Podniósł, iż różnice w wartości nieruchomości wynikające z obu operatów są znaczne i były przedmiotem oceny, zgodnie z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez Polskie Stowarzyszenie Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w O. Ocena operatu rzeczoznawcy C. K., dokonana przez to Stowarzyszenie, spowodowała korektę poprzedniego operatu z kwietnia 2008r. W skorygowanej wersji nadal jednak, jako materiał porównawczy, przyjęto grunty nieporównywalne, bo podobnie jak w operacie z kwietnia 2008 r. położone w małych wiejskich miejscowościach i w znacznej odległości od miasta O., a ustalona wartość gruntu, w stosunku do operatu z kwietnia 2008r., wzrosła jedynie o 10 zł za m2. Odwołujący zarzucił też, że Starosta nie odniósł się do składanych przez niego zarzutów do operatu sporządzonego przez C. K., jak również nie odniósł się do ustaleń wynikających z operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę R. Ź. Reasumując, odwołujący stwierdził, że sprawa wysokości należnego mu odszkodowania nie została należycie i prawidłowo wyjaśniona. Dlatego podjętego rozstrzygnięcia nie może zaakceptować. Przy podejściu porównawczym bierze się bowiem pod uwagę nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianych, a zatem obowiązkiem organu ustalającego wysokość odszkodowania powinno być wyjaśnienie i rozważenie, czy materiał porównawczy zastosowany przez rzeczoznawcę był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z tej metody. Decyzją z dnia "[...]" znak: "[...]" Zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury i Geodezji Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji uznał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jak zaznaczono, w sprawie sporządzone zostały trzy operaty – dwa na zlecenie Starosty z dnia 18 kwietnia 2008r. i 18 sierpnia 2008r. oraz przedłożony przez odwołującego z dnia 30 maja 2008r - określające wartość przedmiotowej nieruchomości w sposób znacznie się różniący. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, wobec zaistniałych rozbieżności, w celu jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości ustalenia odszkodowania za działkę nr "[...]", wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym rozważenie uzyskania ponownej opinii organizacji, o której mowa w art. 157 omawianej ustawy, o operacie stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania. Organ II instancji uznał, że z naruszeniem art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ I instancji nie odniósł się do operatu przedłożonego przez stronę i nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji dlaczego nie mógł stanowić on podstawy ustalenia wnioskowanego odszkodowania. Poza tym Starosta nie odniósł się do przedstawionych przez stronę zarzutów dotyczących operatu szacunkowego "[...]". W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Wójt Gminy wniósł o uchylenie powyższej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w związku z naruszeniem przez organ II instancji: 1. art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ustalenie, że organ I instancji nienależycie wyjaśnił stan faktyczny sprawy w zakresie wartości nieruchomości; 2. art. 130 i 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuznanie zasadności wyliczenia wartości nieruchomości zgodnie z opinią biegłego; 3. art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez stwierdzenie obowiązku zwrócenia się przez organ I instancji do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, mimo wcześniejszego uzyskania od tej organizacji stosownej opinii. W uzasadnieniu skargi podniesiono, przytaczając czynności podejmowane przez organ I instancji w toku prowadzonego postępowania odszkodowawczego, że Starosta dopełnił ze swojej strony wszelkich formalności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do pełnego załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Starosta od początku postępowania odpowiadał na zarzuty stron i dążył do pełnego wyjaśnienia sprawy i do podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Strona skarżąca wskazała, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Przy czym, stosownie do ust. 2 art. 134, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenia, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Zdaniem strony skarżącej wszystkie te wytyczne można odnaleźć w operacie rzeczoznawcy majątkowego C. K. nr "[...]". Zaznaczono, że zgodnie ze stanowiskiem NSA zaprezentowanym w wyroku z dnia 4 października 2006 r. (I OSK 417/06), sposób sporządzenia operatu szacunkowego nie powinien mieć decydującego wpływu na ocenę prawidłowości wydanej przez Starostę decyzji, ponieważ o wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ, który jednocześnie ustosunkowuje się co do wiarygodności otrzymanej opinii. Podkreślono też, iż Starosta nie jest osobą biegłą w sprawach dotyczących wyceny nieruchomości, a art. 134 ust. 1 i art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazują, by ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zauważono, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego C. K. został ostatecznie poprawiony i Starosta oceniając tak przygotowany materiał w decyzji z dnia 21 października, słusznie oparł się na operacie sporządzonym w dniu 18 sierpnia 2008r. Stwierdzono, że organ ten nie odniósł się bezpośrednio do operatu przedstawionego przez stronę z tego względu, że operat szacunkowy przedstawiony przez Z. Sz. został uznany za nieprzydatny do toczącego się postępowania. Zdaniem Komisji Opiniodawczo - Rozjemczej inny był cel jego sporządzenia i została w nim przyjęta inna niż wymagana przepisami prawa data stanu nieruchomości, tj. 29 maja 2008 r. Wójt Gminy zakwestionował zasadność zarzutu jakoby organ I instancji nie odniósł się w podejmowaniu decyzji do postawionych przez stronę uwag, dotyczących operatu szacunkowego "[...]" z dnia 18 sierpnia 2008r. Wyjaśnił, że Starosta uznał, iż wspomniany operat został sporządzony z zachowaniem wymogów obowiązującego prawa, ponieważ uwzględnia on stan nieruchomości i wartość nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Wskazał, że Z. Sz. w piśmie z dnia 15 września 2008r. poddał w wątpliwość prawidłowość poprawienia operatu nr "[...]". W związku z tym Starosta wystosował do "[...]" - rzeczoznawcy majątkowego C.K. prośbę o ustosunkowanie się do zarzutów Z. Sz.. Następnie 1 października 2008r. rzeczoznawca wyjaśnił, że w dacie, na którą uwzględniono stan nieruchomości, czyli 28 września 2004 r., nie można mówić o intensywnym rozwoju budownictwa wielorodzinnego w sąsiedztwie przedmiotu wyceny, co w swoich zarzutach podnosi Z. Sz.. W punkcie 3 operatu dotyczącym sposobu wyceny rzeczoznawca wyjaśnił, że na rynku lokalnym występują transakcje gruntami podobnymi, przeznaczonymi pod drogi lokalne. Wójt Gminy podniósł, iż zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 8 lutego 2008 r. II OSK 2012/08, operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W tym orzeczeniu zdefiniowano nieruchomości podobne jako nieruchomości, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony, a w przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. W omawianym operacie rzeczoznawca poddał analizie obszar gminy S. i gmin sąsiednich: Dywity, Barczewo, Jonkowo, Purda, gdzie jak wskazał, stwierdzono występowanie transakcji nieruchomościami podobnymi. Zauważono, że poziom cen transakcyjnych (50 zł/m2), sygnalizowany przez zainteresowanego, nie uwzględnia trendu zmiany cen, a także wpływu innych cen oraz wpływu innych cech istotnych dla określenia wartości rynkowej. Rzeczoznawca w punkcie 7 operatu szacunkowego odniósł się do tego zagadnienia i wyjaśnił, że ogólny trend cen jednostkowych w obrębie poszczególnych gmin wykazuje tendencję ujemną. Rzeczoznawca, odpowiadając na zarzuty Z. Sz., stwierdził, że nie widzi podstaw do poprawy sposobu sporządzenia operatu z dnia 18 sierpnia 2008 r. Ponadto wyjaśnił, iż na podstawie § 36 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, stan nieruchomości, z których wydzielono działki, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Dnia 8 października 2008 r. odpowiedź rzeczoznawcy została przesłana do Z. S. za pośrednictwem Starosty. Tak więc, zarzuty Z. Sz. dotyczące operatu z dnia 18 sierpnia 2008r. zostały wyczerpująco i logicznie wyjaśnione przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził kwestionowany operat, wskutek czego Starosta podejmując decyzję o odszkodowaniu oparł się na operacie, co do którego ostatecznie nie miał zastrzeżeń. Zdaniem strony skarżącej, z uwagi na treść art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ I instancji nie ma obowiązku zwracania się ponownie do organizacji - Komisji Opiniodawczo - Rozjemczej w celu oceny prawidłowości operatu wydanego po uwzględnieniu wcześniejszej opinii tej organizacji. W sprawie wydano drugi operat szacunkowy na zlecenie Starostwa, nie powstał jednak drugi operat szacunkowy prywatny. Uwzględniając powyższe, w ocenie strony skarżącej, bezzasadne byłoby podzielenie stanowiska Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ponieważ postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami, wbrew temu co twierdzi Wojewoda, a operat szacunkowy z dnia 18 sierpnia 2008 r. został sporządzony prawidłowo. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że w myśl art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Jednak nie oznacza to związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ i ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Przy czym organ odwoławczy zgadza się ze skarżącym, iż właściwy organ decyduje o odszkodowaniu i jednocześnie ocenia wiarygodność opinii. Jednak ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może między innymi zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji co prawda zwrócił się o opinię do Komisji co do operatu z dnia 18.04.2008r., lecz w związku z tym, że ta opinia była negatywna, został przedstawiony nowy operat szacunkowy z dnia 18.08.2008 r., do którego również zastrzeżenia miała jedna ze stron. Rzeczoznawca odniósł się do zarzutów Z. Sz. w stosunku do operatu "[...]", lecz zdaniem organu drugiej instancji wartość nieruchomości określona w tym operacie budziła wciąż wątpliwości w stosunku do wartości określonej w operacie sporządzonym na zlecenie Z. Sz.. Z tego powodu organ drugiej instancji, wobec zaistniałych rozbieżności, w celu niebudzącego wątpliwości ustalenia odszkodowania za działkę "[...]", orzekł o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, w tym również rozważenie uzyskania opinii o operacie będącym podstawą ustalenia odszkodowania, organizacji o której mowa w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny kontroluje zaskarżone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna, którą organ odwoławczy, wobec stwierdzonych podczas kontroli instancyjnej uchybień, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu pierwszej instancji. Zatem w niniejszej sprawie ocenie Sądu podlega, czy zaistniały przesłanki warunkujące przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W tym zakresie wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo, jak również wyroki WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 897/05, Lex nr 214049, wyrok NSA z dnia 06 września 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 2235/99, Lex nr 76091). Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji (kasacja) powinno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2. Decyzję taką można wydać tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zastosowanie tego unormowania uzasadnione jest zatem brakiem przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego przez organ I instancji bądź przeprowadzenie go w sposób wadliwy w całości lub znacznej części. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie może, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, konwalidować stwierdzonych uchybień. W rozpoznawanej sprawie wydanie przez Wojewodę rozstrzygnięcia w oparciu o cytowany art. 138 § 2 kpa było uzasadnione przede wszystkim przeprowadzeniem w sposób wadliwy przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, w zakresie mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Starosta nie wyjaśnił bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, szczególnie w świetle podnoszonych przez skarżącego zarzutów, jaka jest rzeczywiście wartość rynkowa nieruchomości będącej przedmiotem odszkodowania. Organ I instancji oparł rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym, sporządzonym przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego, co do którego pierwszej wyceny Komisja Opiniodawczo-Rozjemcza miała poważne zastrzeżenia, wskazując między innymi na niepełną analizę rynku lokalnego i brak uwzględnienia cen transakcyjnych wykupu gruntów pod drogi lokalne w strefach peryferyjnych O. oraz nieuwzględnienie atrybutu lokalizacji. Już sam fakt podważenia pierwszego operatu, uzasadniał w ocenie Sądu, zlecenie wyceny nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu, co zapewniłoby zachowanie większego obiektywizmu w sprawie. Kolejna wycena tego samego rzeczoznawcy, w której określa on wartość szacowanej nieruchomości w sposób znacznie odbiegający, od uprzednio sporządzonego operatu jak i wartości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego działającego na zlecenie wnioskodawcy, wzbudza uzasadnioną wątpliwość co do rzeczywistej wysokości należnego odszkodowania. W tej sytuacji organ II instancji zasadnie wskazuje na potrzebę rozważenia poddania tego operatu ponownej ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, która wypowie się odnośnie prawidłowości jego sporządzenia. Wprawdzie rzeczoznawca uwzględnił w przedmiotowym operacie wcześniejsze uwagi Komisji, uwzględniając między innymi jedną transakcję dotyczącą nieruchomości położonej w strefie peryferyjnej O. Jednak poza tym rzeczoznawca przyjął do obliczeń dane z transakcji dotyczących działek o średniej i słabej lokalizacji (jak to określono w operacie), stosując współczynniki korygujące. Rozważenia zatem wymaga, czy w przyjętej do ustalenia odszkodowania wycenie właściwie dobrane zostały nieruchomości podobne i właściwie ustalone współczynniki korygujące. Ponadto przy ponownej wycenie rzeczoznawca majątkowy przyjął trend zmiany cen spowodowanych upływem czasu na poziomie – 0,5%/m-c (ujemny), podczas, gdy w pierwszej wycenie stwierdził trend wzrostowy. Także w operacie sporządzonym na zlecenie Z. Sz., rzeczoznawca majątkowy uwzględnił trend wzrostowy. Komisja opiniująca okoliczności tej nie zakwestionowała, uznając, iż analiza rynku została przeprowadzona poprawnie. Okoliczność ta w ocenie Sądu wymaga wyjaśnienia. Z argumentów przytoczonych w uchylonej przez organ odwoławczy decyzji, wnioskować można, iż organ I instancji bezkrytycznie przyjął dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego ustalenia, uznając za wystarczające skorygowanie operatu stosownie do zgłoszonych uwag Komisji opiniującej, podczas gdy zgłoszone przez skarżącego zarzuty uzasadniały przeprowadzenie skrupulatnej analizy sporządzonej wyceny, a w szczególności ustalenia czy transakcje przyjęte do wyceny odzwierciedlają aktualną wartość oszacowywanej nieruchomości. Z tych też względów nie budzi wątpliwości Sądu, iż decyzja organu I instancji nie zapadła po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Podnieść należy, że zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przepis ten konstytuuje zasadę prawdy obiektywnej, której istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwość badania stanu faktycznego sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art. 77 § 1 kpa, zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Pamiętać także należy o obowiązującej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), która nakłada na organy orzekające obowiązek poddania ocenie wszystkich dowodów w sprawie - we wzajemnej łączności. W związku z tym organ administracji publicznej rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu. Może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Z przepisów tych wynika, iż postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organy administracji mają zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie powinny dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez stronę postępowania zarzutów. Realizacji wskazanych wyżej zasad służy między innymi uzasadnienie decyzji administracyjnej, które stanowi jej obligatoryjną część (art. 107 § 3 kpa). Uzasadnienie z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań w przedmiocie niektórych aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, poddaje w wątpliwość sam fakt rozstrzygania w tym zakresie, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie przekonuje co do prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności z powodu braku rozważenia okoliczności podnoszonych przez Z. Sz., który konsekwentnie podważa zasadność porównywania wycenianej działki, znajdującej się przy granicy administracyjnej O., z nieruchomościami podobnymi, ale położonymi w znacznej odległości od tego miasta. Starosta nie odniósł się w ogóle do tego zarzutu merytorycznie, co poddaje pod wątpliwość zweryfikowanie pod tym kątem kwestionowanego przez stronę operatu. Poza tym zauważyć można, iż rzeczoznawca majątkowy C. K., negując w piśmie z dnia 1 października 2008r., sugerowany przez Z. Sz. poziom cen na kwotę 50 zł/m2, nie wyjaśnił jakich to cech istotnych dla określenia wartości rynkowej nie uwzględnia podana wartość. Organ winien zatem domagać się sprecyzowania zajętego przez rzeczoznawcę stanowiska. W myśl art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Bezspornym jest zatem, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód na okoliczność wartości nieruchomości, która jest podstawą określenia ceny. Tym samym rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii, uwzględniając w tym względzie cały materiał dowodowy. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Organ nie może ograniczać się jedynie do powołania na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego, w tym skonfrontować zawarte w opinii wnioski z innymi znajdującymi się w posiadaniu organu dowodami, a także podniesionymi przez strony zarzutami (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1983 r. II SA 1302/83, ONSA z 1983 r., z. 2, poz. 106). Zważyć ponownie należy, że ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi niewątpliwie dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może też w tym zakresie między innymi zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Podkreślić należy, że to na organie orzekającym spoczywa ciężar przeprowadzenia dowodów, a nie na stronie. Te zatem okoliczności uzasadniały wydanie przez Wojewodę decyzji kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.