III SA/Wr 519/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. we W na postanowienie P W I S we W z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, oddala skargę. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2007 r. (sygn. akt III SA/Wr 396/07) została oddalona skarga A.. we W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] (Nr [...]). W orzeczeniu tym organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] (Nr [...]), w zakresie następujących obowiązków nałożonych na spółkę przez organ pierwszej instancji: – zapewnienia prawidłowego oznakowania preparatu pn. "H. K.", w zakresie: a) zmiany nazwy handlowej w zakresie członu "kaszel" sugerującego działanie lecznicze produktu, b) usunięcia z kartonika jednostkowego zapisów "uciążliwy kaszel", "podrażnienie śluzówki dróg oddechowych", "...działają przeciwzapalnie i ściągająco, łagodzą podrażnienia śluzówki dróg oddechowych", sugerujących właściwości preparatu polegające na przeciwdziałaniu objawom chorobowym, c) zmiany nazwy formy chemicznej regulatora kwasowości; zamiast "kwas askor-bowy" należy użyć nazwy "kwas askorbinowy" (pkt 2 decyzji organu pierwszej Instancji); – zapewnienia prawidłowego oznakowania preparatu pn. "H. K. i G." w zakresie: a) zmiany nazwy handlowej w zakresie członu "kaszel" sugerującego działanie lecznicze produktu, b) usunięcia z kartonika jednostkowego zapisów "uciążliwy kaszel", "...działają przeciwzapalnie i ściągająco, łagodzą podrażnienia śluzówki gardła", "... działają osłaniająco na podrażnione kaszlem śluzówki", które sugerują właściwości preparatu polegające na przeciwdziałaniu objawom chorobowym, c) zmiany nazwy formy chemicznej regulatora kwasowości; zamiast "kwas asko-bowy" należy użyć nazwy "kwas askorbinowy" (pkt 3 decyzji organu pierwszej instancji); – zapewnienia prawidłowego oznakowania preparatu pn. "H. G." w zakresie: a) usunięcia z kartonika jednostkowego zapisów "na podrażnione gardło", "...działa przeciwzapalnie", "wspomaga regenerację śluzówki", "...jest niezbędna do regeneracji błon śluzowych tkanki łącznej", które sugerują właściwości preparatu polegające na przeciwdziałaniu objawom chorobowym, b) zmiany nazwy formy chemicznej witaminy C; zamiast "kwas askorbowy" należy użyć nazwy "kwas askorbinowy" (pkt 4 decyzji organu pierwszej instancji); – zamieszczenia na opakowaniach jednostkowych preparatów "H. K.", "H. K. i G.o", "H. G." określenia "suplement diety", w bezpośrednim sąsiedztwie nazw handlowych (pkt 8 decyzji organu pierwszej instancji). W dniu 4 kwietnia 2008 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. przeprowadzili kontrolę sprawdzającą wykonanie przez spółkę nałożonych obowiązków, stwierdzając – w protokole kontroli – iż nie zostały wykonane powinności określone w pkt. 2a i w pkt. 3a decyzji tego organu z dnia [...] (Nr [...]). Pierwotne nazwy handlowe zakwestionowanych tam produktów zostały bowiem zmienione w następujący sposób: "H. pastylki na kaszel" oraz "H. pastylki na kaszel i gardło". Natomiast reszta obowiązków nałożonych w pozostałych punktach ostatecznej i prawomocnej decyzji PPPIS we W. Nr [...]została przez stronę wykonana. W związku z tym, pismem z dnia [...]organ upomniał spółkę i wezwał ją do bezzwłocznego wykonania obowiązków wynikających z pkt. 2a i 3a tej decyzji, a po odpowiedzi strony, wyrażającej zapatrywanie, iż wykonała ona wszystkie nałożone powinności, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny poinformował spółkę o niewykonaniu obowiązku zmiany nazwy handlowej wcześniej zakwestionowanych produktów, w zakresie członu "kaszel" wszczynając jednocześnie postępowanie egzekucyjne w administracji, na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...]z dnia [...] W piśmie z dnia [...] spółka sformułowała zarzuty pod adresem wydanego tytułu wykonawczego, wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Organ pierwszej instancji uznał zarzuty za nieuzasadnione i odrzucił je postanowieniem z dnia [...] (Nr [...]), które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] (Nr [...], wydanym po rozpatrzeniu zażalenia strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka zakwestionowała zasadność wszczęcia i prowadzenia w tym przypadku postępowania egzekucyjnego, wnosząc (po rozszerzeniu – z powołaniem się na art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – żądania zawartego pierwotnie w skardze) o uchylenie postanowień organów inspekcji sanitarnej obu instancji i samego tytułu wykonawczego oraz o zasądzenie kosztów. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez organy następujących przepisów: • art. 1 ust. 3 w związku z pkt. 5 Preambuły do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 1924/2006 w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności, poprzez ich niezastosowanie; • art. 26 § 1 i § 4 pkt 1 w związku z art. 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez ich zastosowanie w konsekwencji błędnego przyjęcia, że obowiązki nałożone decyzją z dnia [...] nie zostały wykonane w całości; • art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi, uzupełnionej dodatkowymi wywodami pomieszczonymi w piśmie pełnomocnika spółki z dnia [...]. (określonym jako "Załącznik do protokołu z posiedzenia z dnia [...].") – po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie – zwrócono przede wszystkim uwagę na sformułowanie pkt. 5 Preambuły do rozporządzenia 1924/2006, który dopuszcza – w ocenie strony, jeśli uwzględnić dodatkowo przepisy art. 1 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 25 ust. 3 tegoż rozporządzenia – stosowanie oznaczeń o charakterze rodzajowym, wykorzystywanych zwyczajowo do oznaczenia właściwości danej kategorii żywności, które miałyby mieć wpływ na zdrowie ludzi, jak na przykład: "ułatwiające trawienie" lub cukierki "na kaszel". Wniosek taki znajduje dodatkowe wsparcie w interpretacji zawartej w uzasadnieniu postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 21 lipca 2008 r. Skoro zatem rozporządzenie, o którym mowa, weszło w życie w dniu 1 lipca 2007 r., a więc już po dacie ustatecznienia się decyzji nakładającej stosowne obowiązki na stronę, to powinno ono być brane pod uwagę przy ocenie sposobu wykonania tych obowiązków przez stronę. Zwrócono dalej uwagę na to, że nakładając obowiązki organy rozróżniły dwie kategorie: usunięcia pewnych sformułowań oraz zmiany innych. Oba obowiązki: "usunięcia" oraz "zmiany" nie mogą być ze sobą utożsamiane. Ich osobne zastosowanie świadczy bowiem – zdaniem strony skarżącej – na celowość tego rozróżnienia. Skoro zatem spółka została zobowiązana wyłącznie do zmiany nazw handlowych specyfików z serii "H." – w zakresie członu "kaszel" – a nie do usunięcia tego członu z nazwy handlowej, to zasadność posłużenia się nowymi nazwami handlowymi: "H. pastylki na kaszel suplement diety" oraz "H. pastylki na kaszel i gardło suplement diety" mogła być poddana ocenie w odrębnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym pod kątem ich zgodności z nowym stanem prawnym, uwzględniającym rozwiązania wprowadzone w rozporządzeniu 1924/2006, co zresztą sugerował WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 29 listopada 2007 r. (III SA/Wr 396/07). We wspomnianym już piśmie pełnomocnika spółki, z dnia[...]jako podstawę ewentualnego wszczęcia takiego postępowania wskazano przepis art. 61 § 1 k.p.a. W ostatniej części skargi podkreślono lakoniczność uzasadnień postanowień organów obu instancji, które – w ocenie strony skarżącej – nie odniosły się do argumentacji spółki podniesionej zarówno w zarzutach na tytuł wykonawczy, jak i w zażaleniu od pierwszoinstancyjnego orzeczenia. Zostały w ten sposób naruszone standardy określone art. 124 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w skardze i szczegółowo polemizując z argumentacją wyartykułowaną w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na "postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie" (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na postanowienia tego rodzaju wydawane przez uprawnione do tego organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zważywszy specyficzny charakter postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym wypada skonstatować, iż kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie takich zaskarżonych rozstrzygnięć podjętych w tym zakresie, które zostały wydane bez zachowania reguł postępowania egzekucyjnego, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów. Istotą sporu rozpoznawanego w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w celu wymuszenia wykonania przez stronę skarżąca niektórych obowiązków nałożonych na nią w pkt. 2a i w pkt. 3a ostatecznej już a zarazem prawomocnej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]. (Nr [...]), w sytuacji zmienionego – jak uważa spółka – stanu normatywnego, co nastąpiło po wydaniu przez organy inspekcji sanitarnej postanowień, egzekwowanych w obecnie kwestionowanym postępowaniu. Zdaniem składu orzekającego, kluczowe znaczenie dla tak ujętej płaszczyzny sporu należy bez wątpienia przypisać postanowieniu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jednolity tekst: Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem: "Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym". Takie sformułowanie precyzyjnie określa granice postępowania egzekucyjnego. Z woli prawodawcy, przedmiot takiego postępowania został znacznie zawężony. Z cytowanego zapisu ustawowego wynika wszak jednoznacznie niedopuszczalność (celowe podkreślenie Sądu) kwestionowania – w ramach postępowania egzekucyjnego – prawidłowości nałożenia samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zasadność nałożenia na stronę tego obowiązku mogła być jedynie podważana w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, zakończonego – jak w tym przypadku – skutecznym (bo w sposób ostateczny i prawomocnie orzeczonym) rozstrzygnięciem formułującym egzekwowaną powinność (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 października 2007 r., II SA/Wr 270/07; wyrok NSA z dnia 18 października 2006 r., II FSK 1302/05 oraz tezę 2 wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2006 r., III SA/Wa 2258/05). W związku z tym, za w ogóle nieuprawnioną należy uznać podjętą przez stronę skarżącą próbę podważania prawidłowości podjętego i prowadzonego przez organy postępowania egzekucyjnego, opartą na wskazaniu rozwiązań przyjętych w rozporządzeniu (WE) Nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz. U. UE. L. 06.404.9 ze zm.), w świetle których zmienione nazwy handlowe obu spornych specyfików są – w ocenie spółki – zgodne z prawem. Kwestię tą przesądził zresztą niedwuznacznie tutejszy Sąd w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 29 listopada 2007 r. (sygn. akt III SA/Wr 396/07), wyrażając tam (s. 14-15) zapatrywanie, iż wprowadzone przez spółkę (w przyszłości, w stosunku do okresu, w jakim orzekały organy inspekcji handlowej) do obrotu opakowania o innej, zmodyfikowanej nazwie handlowej i zmienionej treści zawartych tam innych oświadczeń "mogą być ewentualnie podstawą do wszczęcia nowego postępowania administracyjnego w sprawie, zależnie od okoliczności". Godzi się w związku z tym dobitnie podkreślić, że nie doszło do wszczęcia takiego nowego, odrębnego postępowania, weryfikującego zgodność zmienionych opakowań z rozwiązaniami prawnymi przyjętymi w rozporządzeniu (WE) Nr 1924/2006, a tylko w ramach takiego merytorycznego postępowania spółka mogłaby skutecznie dochodzić swoich racji. Skład orzekający w sprawie III SA/Wr 396/07, zakończonej wydaniem prawomocnego wyroku z dnia 29 listopada 2007 r., skonstatował też, iż zarzuty już wtedy formułowane wszak przez stronę na kanwie rozporządzenia (WE) Nr 1924/2006 nie mogą mieć znaczenia dla oceny zasadności naruszenia przepisów prawa żywnościowego, co skutkowało – między innymi – nałożeniem obowiązku zmiany nazw handlowych dwóch produktów z serii "H..". Stanowisko to nie zostało zakwestionowane przez spółkę, która nie wniosła skargi kasacyjnej. Uwzględnienie zatem tych samych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym prowadziłoby w konsekwencji nie tylko do weryfikowania – w ramach takiego właśnie postępowania – obowiązków nałożonych ostateczną decyzją administracyjną (wbrew zasadzie określonej w art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), ale także do przekreślenia sensu poprzedniego wyroku tutejszego Sądu, w którym skarga na te decyzja została oddalona, z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., wedle którego ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Nie można także podzielić poglądu strony, że wykonała ona w istocie wszystkie powinności wynikające z decyzji PPIS we W. z dnia [...] (Nr [...]), także te, które zostały określone a punktach 2a i 3a tej decyzji. Przypomnienia wymaga bowiem, że spółka została tam zobowiązana do zmiany nazw handlowych specyfików "H. Kaszel" oraz "H. Kaszel i Gardło", "w zakresie członu ‘kaszel’ sugerującego działanie lecznicze produktu". Wbrew odmiennemu zapatrywaniu skarżącej, zmiana nazw – odpowiednio – na "H. pastylki na kaszel ..." i na "H. pastylki na kaszel i gardło ..." nie mogła być uznana przez organy inspekcji sanitarnej za wykonanie wspomnianych powinności, skutkującym uwzględnienie tego zarzutu na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu w administracji. Wypada przede wszystkim zauważyć, że analizowane obowiązki nałożone zostały dla osiągnięcia konkretnego celu. Chodziło mianowicie o wyeliminowanie z nazw handlowych sugestii leczniczego oddziaływania obu produktów. Skoro pierwotna nazwa mogła wywoływać u potencjalnego nabywcy wrażenie, że chodzi o specyfiki przeciwdziałające kaszlowi lub łagodzące dolegliwości wynikające z kaszlu, nałożonego obowiązku nie sposób było odczytać inaczej jak powinności polegającej na zmianie obu nazw handlowych, poprzez wyeliminowanie z nich (dalsze świadome podkreślenia składu orzekającego) słowa "kaszel", ponieważ właśnie to określenie wywoływać mogło wspomniane sugestie (o których mowa wprost w punktach 2a i 3a decyzji PPIS z dnia 13 kwietnia 2007 r., Nr 2577/07). Całkiem nieuprawnione jest więc stanowisko spółki opierane na etymologicznych różnicach słów "usunąć" i "zmienić", użytych przez organ w decyzji. Przeciwnie jest w pełni zrozumiałym, logicznym i odpowiadającym regułom polskiego języka zabiegiem zastosowanie zwrotu "usunąć" – w odniesieniu do tych oświadczeń na opakowaniach, które zostały zakwestionowane przez organ w całości (ponieważ po ich "usunięciu" nie ma już przedmiotu ewentualnej "zmiany"); jak i zwrotu "zmienić" – wobec oświadczeń, zakwestionowanych jedynie w części. Już pobieżna choćby tylko ocena zmian dokonanych przez spółkę w zakwestionowanych nazwach handlowych prowadzi do wniosku, którego nie sposób skutecznie kwestionować, że zmiany te nie tylko nie usuwają wcześniej opisanych sugestii leczniczego oddziaływania obu preparatów, lecz sugestie te wprost potęgują. Nawet u wyrafinowanego i bardzo krytycznego odbiorcy informacji, iż chodzi "... o pastylki (podkreślenie Sądu) na kaszel ..." może bowiem powstać przekonanie o właściwościach leczniczych tak określonego specyfiku. Przekonanie to jest uzasadnione właśnie połączeniem dwóch słów: "kaszel" (które powinno być w ogóle wyeliminowane z nazwy, o czym już wspomniano) oraz "pastylki". W tej sytuacji trafnie przyjęły organy obu instancji, że w sprawie nie może być mowy o prawidłowym wykonaniu przez zainteresowaną obowiązków nałożonych w punktach 2a i 3a decyzji PPIS we W. z dnia [...] (Nr [...]). Taka ocena uniemożliwiała zaś uwzględnienie przez organy inspekcji sanitarnej obu instancji zgłoszonych zarzutu wykonania wcześniej nałożonych obowiązków, na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skoro Sąd nie dopatrzył się zarzucanych naruszeń prawa, zobligowany był zastosować dyspozycję art. 151 p.p.s.a. i skargę oddalić.