II OSK 1191/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie sędzia del. NSA Teresa Kobylecka sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Opolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 636/08 w sprawie ze skargi Gminy Opole na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2009r., sygn. akt II SA/Op 636/08 w sprawie ze skargi Gminy Opole na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w punkcie 1) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, w punkcie 2) określił, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w całości nie podlega wykonaniu, w punkcie 3) zasądził od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Opole kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujące okoliczności w sprawie: Rada Miasta Opola w dniu [...] września 2008 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie S. w Opolu. Działając w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, Wojewoda Opolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2008 r., nr [...], stwierdził nieważność wskazanej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa tj. art. 9 ust. 4 i art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając rozstrzygnięcie, stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako przyczynę stwierdzenia nieważności organ nadzoru wskazał niezgodność ustaleń planu miejscowego z wiążącymi radę gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, która dotyczy terenów oznaczonych jako : - 11MN, 12MN, 13 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; - 11KDD, 26KDD - tereny dróg dojazdowych; - 4KDL - tereny drogi publicznej - ulicy lokalnej; - 2KDZ - tereny drogi publicznej - ulicy zbiorczej; - 16UN - tereny usług nauki; - 20MNU - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Jak wskazał organ, w obowiązującym studium - części lub całości wskazanych terenów przeznaczone są na tereny zieleni parkowej - projektowane. Przy czym jednocześnie studium nie określa obszaru, na którym rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym (ul. [...]), co do których obowiązek określenia ich w studium wynika z art. 10 ust. 2 pkt 6 ustawy, a które to w przedmiotowym planie miejscowym oznaczono symbolem 4KDL - teren drogi publicznej (ulicy lokalnej). Gmina Opole zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego aktu zarzucając mu naruszenie przepisów: - art. 10 § 1 i art. 81 kpa, poprzez uniemożliwienie gminie wzięcia udziału w postępowaniu jako strona i złożenie wyjaśnień; - art. 9 ust. 4 i art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, że projekt miejscowego planu został sporządzony niezgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola; - art. 10 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, że w studium nie zostały określone obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym; - art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na to, że ocenie zgodności z przepisami prawa podlega uchwała w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie S. w Opolu wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, a nie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola. W uzasadnieniu zarzutów wyjaśniono, że zgodnie z art. 10 § 1 i art. 81 kpa Gmina jako strona miała prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia co do zebranych dowodów, jednakże pracownikom Gminy odmówiono udzielenia informacji i złożenia w sprawie jakichkolwiek wyjaśnień. Podnosząc z kolei brak sprzeczności planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, Gmina powołała część zapisu rozdziału IV pkt 2 uchwały podjętej w tym przedmiocie w dniu [...] lutego 2001 r. oraz wskazała, że rozwiązania przyjęte w planie miejscowym spełniają ustalenia zawarte w Studium dla planów dla obszarów 9M – S. (str. 111 Studium) oraz 10M – W. (str. 112 Studium). Powołując zapis art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zakwestionowała także interpretację o przenoszeniu na plan metodą kalkową założeń Studium. Wskazując że Studium jest dokumentem wyznaczającym kierunki rozwoju gminy, niestanowiącym aktu prawa miejscowego stwierdziła, że idąc tym tokiem rozumowania, w obszarze zabudowy mieszkaniowej nie byłoby możliwe wyznaczenie innych nieodzownych funkcji towarzyszących zabudowie mieszkaniowej jak np. tereny przeznaczone pod drogi, infrastrukturę (m.in. stacje trafno, przepompownie ścieków, rozdzielnie gazu), zieleń parkową, a także usługi w tym m.in. zdrowia i oświaty. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szczegółowe rozmieszczenie poszczególnych funkcji i ich linie rozgraniczające ustalane są na etapie sporządzania planu, przy zachowaniu wyznaczonych w studium kierunków. Jednocześnie też, z uwagi na złożoność zagadnień zawartych w studium, jako planszę wynikową dla ustalenia polityki przestrzennej gminy, uznaje się załącznik nr 3, a ustaleniami wiążącymi dla planów miejscowych są zakazy i nakazy zawarte w kierunkach zmian w strukturze przestrzennej miasta oraz w przeznaczeniu terenu. Skarżąca Gmina nie widzi także sprzeczności Studium z ustaleniami dla terenu 2 KDZ - tereny drogi publicznej (ulicy zbiorczej). W tym zakresie podkreśliła, że załącznik do Studium nr 6, stanowi schemat rozwiązania układu komunikacyjnego. Wskazana droga jest z kolei szczegółem technicznym adekwatnym do skali opracowania (skali planu) powstałym z potrzeby zapewnienia możliwości prawidłowego funkcjonowania układu drogowego z uwagi na bezpieczeństwo ruchu. Łącznik tras 2 KDZ daje możliwość stworzenia bezpiecznego połączenia tras: [...] i [...] oraz przyjęcia optymalnego rozwiązania przy projektowaniu geometrii docelowych dróg, co jest zgodne z kierunkiem rozwoju wyznaczonym w Studium. Dalej na potwierdzenie, że obszary przeznaczone w planie pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym określone zostały w Studium, skarżąca powołała część zapisu rozdziału III pkt 6 obowiązującego Studium. Stosownie do art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazała zaś, że w ramach nadzoru objętego postępowaniem, ocenie podlegała uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwała stanowiąca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 27 kwietnia 2009 r. uznał, że skarga Gminy zasługuje na uwzględnienie. Jak zaznaczył Sąd, przedmiotem przeprowadzonej kontroli w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Sąd wskazał, że obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym jest zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań. W przypadku zaś, gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy w całości, to uzasadnienie wydawanego rozstrzygnięcia nadzorczego przekonywać musi o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie wszystkich (a nie tylko niektórych) postanowień zawartych w uchwale. Co do zasady tryb i organ uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określa art. 91 i nast. ustawy o samorządzie gminnym, jednakże przesłanki stwierdzenia nieważności szczególnego rodzaju uchwały organu gminy, jaką jest uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostały zmodyfikowane przez art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne chyba, że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Jak stanowi art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały w całości lub części. Badając zatem legalność zaskarżonej uchwały Sąd I instancji stwierdził w pierwszym rzędzie, że w toku procedury planistycznej nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, zachowana została też właściwość organów. Organ prowadzący procedurę uchwalania planu dopełnił czynności wymaganych w przepisach art. 14-20 powołanej ustawy. Zatem rozważenia wymagała przesłanka uzależniająca nieważność uchwały w przedmiocie planu miejscowego od stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania takiego planu. Jak zaznaczył Sąd, w tym przypadku ustawodawca nie wymaga, aby naruszenie miało charakter istotny, zatem każde naruszenie zasad sporządzania planu, skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, a więc również jego zgodności ze studium, związane z treścią planu oraz parametrami technicznymi oraz wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają zatem w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do dokumentacji planistycznej kryteria jej poprawności wskazują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Jak podkreślił Sąd, uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem złożonym proceduralnie, w którego toku rada gminy dokonuje kilku czynności o doniosłych skutkach prawnych. Zasada zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium kierunków uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy nie została w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrażona wprost w formie przepisu materialnego, wyłania się ona natomiast z przepisów proceduralnych. Przyjęcie kryterium i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Z brzmienia art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można wnosić, że rada gminy ocenia zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, pomimo że planu jeszcze nie uchwaliła. W istocie chodzi więc o ocenę zgodności projektu planu, a nie planu ze studium, co następuje przed uchwaleniem planu. Jeśli rada gminy uzna, że projekt planu przedstawiony do uchwalenia nie jest zgodny ze studium, może stwierdzić konieczność dokonania zmian w projekcie zgodnie z art. 19 ust. 1 tej ustawy. Stwierdzenie zgodności planu ze studium jest zatem czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu, ale następuje przed jego uchwaleniem. Wymóg przewidziany w art. 20 ust. 1 ustawy zostanie spełniony zarówno, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas gdy uchwała o zgodności projektu planu z ustaleniami studium podjęta zostanie w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taki wymóg – w ocenie Sądu - w niniejszej sprawie został dochowany. Równocześnie badając zaskarżoną uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że przy uchwalaniu przedmiotowego planu miejscowego dla Miasta Opola w rejonie S. nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. W szczególności Sąd nie uznał za zasadny zarzutu Wojewody, jakoby plan był sprzeczny ze Studium w części wskazanej w skardze. Zakwestionowane przepisy § 11 pkt 11, 12, 13 rozdziału "Przepisy szczegółowe" zaskarżonej uchwały odnoszą się odpowiednio do przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami 11MN i 12MN, 13MN. Dla terenów tych ustalono przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a przeznaczenie uzupełniające: usługi. Tereny te w postanowieniach Studium zostały zaliczone do obszaru 9M - S. Sąd podzielił stanowisko Rady Gminy, że określenie w planie miejscowym terenów przewidzianych w Studium pod zabudowę mieszkaniową jako terenów stanowiących rezerwę pod taką zabudowę, nie stoi we wzajemnej sprzeczności. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu (...), Studium służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Jak bowiem stanowi art. 10 ust. 2 ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia Studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 ustawy), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w Studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania terenów oznaczonych jako 11,12,13 oraz 20 MN niewątpliwie nie wyklucza i nie ogranicza zrealizowania w przyszłości kierunku zagospodarowania wyznaczonego w Studium. Postanowienia planu dla tej jednostki nie modyfikują też kierunków zagospodarowania wyznaczonych w Studium, albowiem rezerwują te tereny dla realizacji funkcji głównej, mieszkaniowej, zgodnej ze Studium. Wobec powyższego Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzorczego, że ustalenia Planu nie spełniają wymogu zgodności z ustaleniami Studium. Wojewoda nie uwzględnił bowiem, że w ustaleniach Studium stwierdzono dla terenu S. (obszar 9M), iż jest to przede wszystkim obszar położony w strefie zabudowy mieszkaniowej, a znajduje się tu zarówno zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna. Studium stwierdza, że obszar ten powinien być w jak największym stopniu przeznaczony na zabudowę mieszkaniową, w miarę możliwości wielorodzinną, średniej intensywności. Jednocześnie w Studium zaznaczono, iż uporządkowania wymaga układ komunikacyjny (str. 111 Studium). W Studium, w zestawieniu tabelarycznym "ustalenia dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru 9M" jako zakazy przyjęto jedynie: lokalizację hipermarketów, przemysłu terenochłonnego, zakłócającego krajobraz i ład przestrzenny, lokalizację zabudowy o wysokości powyżej 12m, za wyjątkiem wież kościołów i dominant, lokalizację zabudowy w strefach ograniczonego użytkowania od linii wysokiego napięcia. Wobec powyższych zapisów, zdaniem Sądu I instancji, należy uznać, że przepisy planu nie naruszają wprowadzonych w Studium zakazów. Analogicznie wygląda w przekonaniu Sądu, kwestia zgodności § 117 uchwały (teren przeznaczony na drogę publiczną 2 KDZ), § 135 i 150 (11 KDD oraz 26 KDD tereny przeznaczone na drogę publiczną - ulicę dojazdową) i postanowień Studium dotyczących rejonu 9 M. Wprawdzie Studium nie precyzuje przebiegu konkretnych dróg, przewiduje jednak, że udostępnienie tych terenów do zagospodarowania wymaga uporządkowania układu komunikacji, w tym przygotowania w planach rozwiązań obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej. Natomiast kierunki rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej opisuje rozdział 5 Studium przewidując, iż planowany i częściowo zrealizowany system komunikacji kołowy Opola jest układem promienistym, scalonym dwoma pierścieniami; zewnętrznym i wewnętrznym. Pierścień zewnętrzny ma zapewnić obsługę ruchu tranzytowego z terenów Śląska Opolskiego oraz rejonów południowo-zachodniej Polski, który omija samo miasto i jego centrum. Pierścień wewnętrzny ma zapewnić dystrybucję poza centrum przepływów wewnętrznych, zewnętrznych i docelowych. Kierunki rozwoju układu komunikacyjnego zostały przedstawione na mapie w skali 1:20 000. Jednocześnie Studium dokładnie przedstawia system dróg jako elementy układu głównego i elementy układu uzupełniającego, do którego między innymi należą trasa [...] i trasa [...]. Załącznik nr 6 do Studium Uwarunkowań i Zagospodarowania Miasta Opola przedstawia schemat docelowego rozwiązania komunikacyjnego, natomiast zarówno droga 2 KDZ, jak i 11 KDD, 26 KDD i 4 KDL to drogi o znaczeniu dróg dojazdowych, ulicy lokalnej bądź ulicy zbiorczej. W ocenie Sądu, przedmiotowe drogi, ze względu na swój rozmiar i funkcję, a także przeznaczenie (w tym wobec braku ingerencji w środowisko) nie musiały być ujęte w Studium. Odróżnić bowiem należy drogi przeznaczone w Studium pod cele urbanizacji, których nie sposób wykreślić w Studium, od dróg na szczególnie prawnie chronionym obszarze np. na obszarze leśnym. W ocenie Sądu, nie stanowi również o sprzeczności ze Studium przyjęcie w planie na terenie oznaczonym symbolem 16 UM, jego przeznaczenia na "usługi nauki". Ustalenia Studium dotyczące rejonu S. zwracają szczególną uwagę, aby część tego obszaru (tereny powojskowe), objętego "Programem Rewitalizacji dla Miasta Opola na lata 2005-2006. Opole 2005", przekształcić w campus uczelniany a dzięki temu doprowadzić do ożywienia tej części miasta - str. 111 Studium. Reasumując Sąd stwierdził, że z treści uchwały Rady Miasta Opola z [...] września 2008 r. wynika, że na obszarze planu ustalono dla przeważającej części obszaru tereny zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej i wielorodzinnej i mieszkaniowo-usługowej, co należy uznać za niesprzeczne z ustaleniami Studium, określającymi cały rejon S. jako teren zurbanizowany, przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, głównie wielorodzinną, średniej intensywności. Dopiero w przypadku zmiany charakteru obszaru można by mówić o zmianie polityki przestrzennej gminy, co oczywiście mogłoby nastąpić po zmianie studium uwarunkowań przestrzennego kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że pojęcie zgodności planu miejscowego ze Studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Zakres zgodności może być różny, poczynając od "niesprzeczności" z ustaleniami studium aż po ich uszczegółowienie. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Jeżeli ustalenia mają dotyczyć rozmieszczenia sieci infrastrukturalnych albo terenów chronionych na danym obszarze to muszą być one zlokalizowane w granicach tego obszaru - jednakże ich szczegółowe umiejscowienie należy do samego planu. Studium bowiem nie może ingerować w zakres przedmiotowy planu i określać przeznaczenia terenów w stopniu zastrzeżonym przepisem art. 15 ust. 2 przedmiotowej ustawy dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Sąd dodał, że restrykcyjny charakter art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnosi się do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu. Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga ma uzasadnione podstawy, a zatem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podlegało uchyleniu. Wojewoda Opolski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 9, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niewłaściwe zastosowanie art. 28 tej ustawy poprzez przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie S. w Opolu jest zgodny z prawem mimo, iż jego zapisy w kwestiach wskazanych przez organ nadzoru, objętych zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, jest niezgodny ze Studium Uwarunkowań i Zagospodarowania Miasta Opola, czym naruszone zostały przepisy art. 9, 20 ust. 1 oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe pełnomocnik Wojewody wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów podniesiono, że dla dokonania prawnej oceny sprawy kluczowe znaczenie ma interpretacja przepisów art. 9, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ściślej zaś ocena zakresu związania przez organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania treścią uchwalonego wcześniej Studium. Jak podnosi autor skargi kasacyjnej, Sąd I instancji uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze nie wskazał naruszenia prawa, którego miałby dopuścić się organ nadzoru wydając przedmiotowy akt. W uzasadnieniu wyroku zawarto natomiast polemikę w zakresie kryteriów zgodności planu miejscowego ze Studium stwierdzając, iż pojęcie to jest "pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu ocenny charakter" oraz że "Zakres zgodności może być różny od "niesprzeczności" z ustaleniami studium aż po ich uszczegółowienie". Ze stwierdzeniem tym organ nadzoru się nie zgadza, w jego bowiem ocenie w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał jednoznacznie przedmiot i zakres niezgodności, jasno zarzucił też w jakim zakresie plan nie jest zgodny ze Studium. Rysunek, stanowiący załącznik nr 17 do Studium Uwarunkowań i Zagospodarowania Miasta Opola, ujmuje pas zieleni (o szerokości ok. 100m), w który to pas na planie wkracza teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej -11 MN, 12 MN, 3 MN z drogami dojazdowymi 11 KDD i 26 KDD oraz terenem usług nauki 16 UN i terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami 20 MNU. Tym samym tereny zieleni parkowej-projektowane, przewidziane na załączniku stanowiącym uszczegółowienie kierunku zagospodarowania ustąpiły wskazanej zabudowie, co z punktu widzenia funkcji, jaką miały pełnić rodzić będzie określone skutki w zakresie realizacji inwestycji na terenie objętym planem w tym zakresie. Zastąpienie zatem terenów zielonych zabudową mieszkaniową, tym samym pozbawienie terenu podlegającego zabudowie pasa zieleni pełniącego określoną, uwzględnioną w Studium rolę, stanowi treść jednego z zarzutów o niezgodności planu ze studium. Niezgodność uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium polega ponadto na tym, iż w planie zaprojektowane zostały drogi publiczne, których nie przewidziano w studium. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium powinno zawierać kierunki rozwoju systemu komunikacji. Z treści studium (rozdział 12.1.2} wynika, że przebieg dróg publicznych przedstawiono na mapie. W części graficznej studium jednak brak jest wspomnianych dróg. Zostały one wskazane i opisane dopiero w planie. Są to: droga publiczna - ulica lokalna o symbolu 4KDL i droga publiczna - ulica zbiorcza o symbolu 2KDZ. Powyższe zarzuty, w ocenie skarżącego organu, wskazują, iż zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem prawa materialnego, co w pełni uzasadnia żądania skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Opola wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia poprzez błędną wykładnię przepisów art. 9,art. 20 ust. 1 oraz przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis art. 9 zawiera pięć jednostek redakcyjnych, w uzasadnieniu wskazuje się na ust. 4 tego artykułu, stanowiący iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Tego obowiązku organów gminy Sąd I instancji nie kwestionował dokonując analizy zarzutów Wojewody w kwestii niezgodności postanowień uchwalonego miejscowego planu miejscowego z postanowieniami Studium. Do tej samej kwestii odnosi się przepis art. 20 upzp stanowiąc w ust. 1 że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Również tego obowiązku Sąd I instancji nie kwestionował i również w tym zakresie dokonana przez Sąd wykładnia nie była błędna. Stanowisko Sądu zwracające uwagę na to, że przy ocenie zgodności postanowień Studium i planu miejscowego należy mieć na względzie charakter obu aktów, z których jeden jest aktem polityki, obejmującym obszar całej gminy , z konieczności postulatywnym i o dużym stopniu ogólności a drugi jest aktem prawa miejscowego, sporządzanym najczęściej dla znacznie mniejszego obszaru gminy. Plan musi zawierać wiele uregulowań, których studium nie zawiera. Przy analizie zgodności postanowień obu tych aktów należy brać pod uwagę zarówno załączniki graficzne jak i ustalenia zawarte w części opisowej. Trafnie podnosi Sąd iż pojęcie zgodności o jakiej mowa w powołanych przepisach jest pojęciem niedookreślonym, ma ocenny charakter a zakres "zgodności" należy oceniać w odniesieniu do konkretnych postanowień. Takiej analizy dokonał Sąd, nie dokonał jej natomiast organ nadzoru bo zaskarżone przez Gminę Opole rozstrzygnięcie nadzorcze ma uzasadnienie bardzo ogólne, zawiera także zarzuty pod adresem postanowień Studium , które nie było objęte rozstrzygnięciem nadzorczym. Równie ogólnikowe jest uzasadnienie skargi kasacyjnej. Niezasadny jest argument iż Sąd nie wskazał naruszenia prawa ,jakiego dopuścił się organ nadzoru podejmując rozstrzygnięcie nadzorcze. Przeciwnie, uznając że w istocie nie zachodziła niezgodność postanowień miejscowego planu i Studium tym samym Sąd stwierdził brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność planu. Ma rację organ nadzoru gdy sam uznaje uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego za nierozbudowane szeroko. Wbrew jednak stanowisku Wojewody nie było ono ani jasne ani jednoznaczne, w szczególności zaś nie wykazywało jasno niezgodności postanowień planu i studium, a powoływało się jedynie na załącznik graficzny nr 17.Z obszernych ustaleń Sądu w tej kwestii i z odpowiedzi na skargę nie wynika by taka niezgodność rzeczywiście miała miejsce a w tej sytuacji także zarzut naruszenia art. 28 upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie należy uznać za nieusprawiedliwiony. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.