II OSK 2033/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Dominowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt II SA/Po 991/08 w sprawie ze skargi Gminy Dominowo na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 września 2009 r. sygn. II SA/Po 991/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Gminy D. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2008 roku Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że wskutek ponownie przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Środzie Wielkopolskiej postanowieniem z dnia [...] października 2007r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na Gminę D. opłatę w kwocie 200.000 zł z tytułu legalizacji wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę sieci wodociągowej U.-R. na działkach nr ewid. [...] i [...] w gm. Ś. W. oraz działkach o nr ewid. [...] i [...] w gm. D. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że wskutek kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2006r. ustalił, że na w/w działkach rozpoczęto bez wymaganego pozwolenia budowę sieci wodociągowej o długości 807 m. Według oświadczenia inwestora roboty rozpoczęto 3 sierpnia 2006r. W dniu kontroli wykonano już wykopy i położono rury na całej długości wodociągu, wykonano połączenie z nowym ujęciem wody i włączono wybudowany odcinek sieci do istniejącego wodociągu oraz zasypano wykopy na całej długości wodociągu. Organ stwierdził, że sieć wodociągowa jako budowla (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) jest równocześnie obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 b Prawa budowlanego), na którego budowę wymagane jest pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Inwestor nie posiada takiego pozwolenia. W dniu [...] września 2006r. inwestor przedłożył organowi kopie ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaną dnia [...] maja 2006r. przez Wójta Gminy D. Postanowieniem z dnia [...] września 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie niniejszej sieci oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do 15 października 2006r. zaświadczenia Wójta o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy terenu oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz z zaświadczeniem aktualnym na dzień opracowania projektu, o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego. Wójt Gminy D. jako inwestor przedstawił wymagane dokumenty. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2006r. ustalił wysokość opłaty za legalizację samowolnie wybudowanej sieci wodociągowej. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2007r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] lutego 2007r. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 200.000 zł. W wyniku zażalenia organ II instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nakazał organowi I instancji jednoznaczne wyjaśnienie przez jakie działki przebiega przedmiotowa sieć wodociągowa, właściwe ustalenie stron postępowania oraz zaadresowanie postanowienia na Gminę D. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając ponownie sprawę ustalił, że inwestycja przebiega przez działki nr [...] i [...] na terenie gm. Ś. W. oraz działki nr [...] i [...] na terenie gm. D. Stwierdził też, że skoro bezsprzecznie inwestorem jest Gmina D. to na nią jako wykonującą zadania publiczne w imieniu własnym, mającą własną odpowiedzialność i osobowość prawną (art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2002r. Nr 142, 1591 ze zm.) należy nałożyć obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Gmina D. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2007r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2008r. (sygn. akt II SA/Po 593/07) odrzucił skargę Gminy D. na powyższe postanowienie organu II instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2008r. w oparciu o przepisy art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał Gminie D. rozbiórkę samowolnie wybudowanej sieci wodociągowej. Organ przypomniał, że Gmina chcąc rozpocząć realizację tej inwestycji winna legitymować się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Decyzji takiej Gmina jednak nie posiadała. Zważywszy, że ustalono, iż inwestycja ta nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwa była jej legalizacja, pod warunkiem uiszczenia ustalonej opłaty legalizacyjnej. Jednakże Gmina D. nie uiściła w wymaganym terminie tej opłaty. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust.1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. Z powyższych względów wobec nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nakazał inwestorowi rozbiórkę sieci wodociągowej. Wójt Gminy D. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że faktem jest, iż Gmina D. w dniu kontroli nie posiadała pozwolenia na budowę przedmiotowego wodociągu. Działanie to nie było jednak spowodowane chęcią łamania prawa, czy lekceważeniem go, lecz podyktowane było ważnym czynnikiem społecznym. Wyjaśnił, iż z chwilą sprzedaży przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w R. gospodarstwa wraz z hydrofornią prywatnemu nabywcy rozpoczęły się problemy z zaopatrzeniem mieszkańców R., R. i K. w wodę. W lecie 2006r. podczas katastrofalnej suszy mieszkańcy praktycznie zostali pozbawieni wody. Z uwagi na liczne interwencje mieszkańców oraz długotrwałe wyjaśnianie, czy budowa sieci wodociągowej wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko Gmina zdecydowała się na rozpoczęcie inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wójt podkreślił, że skromność budżetu nie pozwoliła uiścić opłaty. Zaznaczył, że koszt inwestycji wyniósł 50.000 zł, a opłatę ustalono na 200.000 zł. Organ II instancji decyzją z dnia [...] października 2008r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, iż podziela stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym budowa sieci wodociągowej U.-R. o długości 807 m mogła zostać rozpoczęta jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b i art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Jeśli więc w momencie realizacji inwestycji inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę to spełnione zostały przesłanki do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. I tak wykonanie obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego spowodowało konieczność ustalenia opłaty legalizacyjnej. Z kolei w konsekwencji jej nieuiszczenia należało w oparciu o przepis art. 49 ust. 3 zdanie drugie Prawa budowlanego nakazać rozbiórkę wodociągu. Organ II instancji zaznaczył, że bez znaczenia są przyczyny nieuiszczenia opłaty. Ich uwzględnienie, a przez to odstąpienie od nakazu rozbiórki, wiązałoby się bowiem z rażącym naruszeniem normy zawartej w art. 49 ust. 3 zdanie drugie Prawa budowlanego. Gmina D., reprezentowana przez Wójta, wniosła skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, żądając jej uchylenia jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu skargi Wójt powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto wskazał, że rozbiórka przedmiotowej sieci wodociągowej pozbawi na długi czas mieszkańców dostępu do wody. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie powołując się na stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r. zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. P 64/07 zainicjowanej pytaniem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 568/06, czy art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, ustalający podstawę naliczenia wymiaru kary, o której mowa w tym przepisie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim narusza zasadę sprawiedliwości społecznej i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wskutek rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny powołanego wyżej pytania prawnego w ten sposób, że uznano, iż art. 59f ust. 1 nie narusza art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, Sąd pierwszej instancji postanowieniem z dnia 2 lipca 2009r. podjął zawieszone postępowanie. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 września 2009 r. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę stwierdzając, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji nie naruszają ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego. Powołując się na wskazane wyżej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego stwierdzając istnienie przesłanek do legalizacji przedmiotowej inwestycji trafnie ustaliły wysokość opłaty legalizacyjnej w oparciu o przepis art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego i załącznika do tej ustawy. Sąd wskazał, iż Gmina Dominowo chcąc doprowadzić do zalegalizowania wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę sieci wodociągowej winna była uiścić ustaloną przez organy nadzoru budowlanego opłatę w kwocie 200.000 zł. Uiszczenie opłaty skutkowałoby wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, a następnie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa budowlanego), co oznaczałoby doprowadzenie do legalnego funkcjonowania sieci wodociągowej. Zgodnie z postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2007r. opłatę tę należało uiścić do dnia 7 listopada 2007r. Bezsporne jest, że Gmina D. opłaty tej nie uiściła. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego zobowiązane były zastosować przepis art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej wydaje się decyzję o nakazie rozbiórki określoną w art. 48 ust. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że organy nadzoru budowlanego w przypadku nieuiszczenia ustalonej uprzednio opłaty legalizacyjnej nie mogą odstąpić od nakazu rozbiórki określonego w przepisie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepis ten, ani żaden inny przepis Prawa budowlanego nie zawierają innych przesłanek, których spełnienie prowadziłoby w tej sytuacji do odstąpienia od nakazu rozbiórki. Organy nadzoru budowlanego nie mogły zatem, uwzględnić zasad współżycia społecznego i interesu społecznego. Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że organy administracji publicznej zobowiązane są na mocy art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego działać na podstawie przepisów prawa, a więc w warunkach niniejszej sprawy w oparciu o przepis art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina D., reprezentowana przez radcę prawnego L. Z. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej wydaje się decyzję o nakazie rozbiórki określoną w art. 48 ust. 1 oraz poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w przypadku nieuiszczenia ustalonej uprzednio opłaty legalizacyjnej nie mogą odstąpić od nakazu rozbiórki tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny Gmina D. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Gminy D. podkreślił, że w momencie rozpoczęcia budowy skarżąca nie posiadała wszystkich niezbędnych dokumentów, na podstawie których mogła rozpocząć przedmiotową budowę, gdyż skarżąca działała w stanie wyższej konieczności, ponieważ dotychczasowy dostawca wody nagle odciął jej dostęp dla kilkuset mieszkańców Gminy D. Pełnomocnik skarżącej Gminy zwrócił także uwagę na opieszałość organu wydającego pozwolenie na budowę i zarzucił, że organ mógł bezzwłocznie wydać przedmiotowe pozwolenie opatrując je klauzulą prawomocności. Podniósł, iż treść art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego należy stosować ściśle z zasadą współżycia społecznego ujętą w kodeksie postępowania administracyjnego. Zdaniem strony nie bez znaczenia jest fakt, że w dniu sporządzenia niniejszej skargi nastąpiła zmiana w przepisach dotyczących naliczania wysokości opłaty legalizacyjnej. Jest ona o wiele niższa, aniżeli pierwotnie naliczona. Przedmiotowy wodociąg zbudowano zaś systemem gospodarczym przy udziale własnego zakładu budżetowego a jego ostateczny koszt wyniósł około 50.000,00 zł. Przedmiotowa inwestycja nie była zaplanowana w budżecie Gminy a jej budowa znacznie uszczupliła budżet powodując niewykonanie innych zaplanowanych inwestycji. Natomiast naliczona wysokość opłaty legalizacyjnej spowodowałaby niewypłacalność Gminy. Zatem tym bardziej treść art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego należy ściśle stosować z zasadą współżycia społecznego ujętą w kodeksie postępowania administracyjnego przy istotnym fakcie wzięcia pod uwagę stanu wyższej konieczności (środek lata, upał i katastrofalna susza oraz nagły, nieprzewidywalny brak dostępu do wody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Podkreślić należy, iż strona wnosząca skargę kasacyjną nie zakwestionowała ustaleń faktycznych. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny opiera się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji i przyjętym przez Sąd pierwszej instancji. Skarżąca Gmina nie kwestionowała ustaleń, iż budowę sieci wodociągowej U.-R. na działkach o nr ewid. [...],[...] – gm. Ś. W. [...] i [...] – gm. D. prowadziła bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tymczasem, zgodnie z art. 28 ust.1 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. W art. 29 ustawy - Prawo budowlane zamieszczono enumeratywne wyliczenie obiektów (ust. 1) i robót budowlanych (ust. 2) zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowa inwestycja nie należy do zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co oznacza, że realizacja inwestycji przed uzyskaniem przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi samowolę budowlaną. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest obowiązany rozstrzygnąć o losie tej inwestycji. Zaznaczyć należy, iż likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Jednym z koniecznych wymogów jest uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej ustalonej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W razie spełnienia wymagań, określonych w art. 49 ust. 1, właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona ( art. 49 ust. 4 ). W przypadku zaś nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1, a więc decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części ( art. 49 ust. 3 ustawy ). Brzmienie art. 49 ust. 3 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W razie nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Przepis art. 39 jak i żaden inny przepis ustawy – Prawo budowlane nie przewidują w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. W szczególności w postępowaniu tym organy administracji nie mogą odstąpić od nakazu rozbiórki z powołaniem się – jak czyni to strona – na stan wyższej konieczności ) i zasady współżycia społecznego. Także okoliczności popełnienia samowoli budowlanej, koszt wybudowania wodociągu i sytuacja finansowa Gminy D. nie mogą mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji i pozwoleniu na wznowienie robót bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona ( art. 49 ust. 4 ). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego wdrożyły procedurę legalizacyjną odnośnie robót budowlanych związanych z budową sieci wodociągowej U. – R. na działkach nr ewid. [...],[...] – gm. Ś. W. oraz [...] i [...] – gm. D. Inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki, co stanowiło podstawę do wdrożenia kolejnego etapu procesu legalizacji, tj. ustalenia opłaty legalizacyjnej. Wprawdzie proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz wskazać należy, że inwestor nie ma przymusu uiszczania opłaty legalizacyjnej. W takim jednak przypadku inwestor winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie przejdzie bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 49 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, lecz wyda decyzję nakazująca przymusową rozbiórkę (art. 49 ust. 3 ustawy w związku z art. 48 ust. 1 ustawy). Samo wykonanie przez inwestora nałożonych przez organ obowiązków nie pozwala na wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót bądź też decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Jak już wyżej wskazano, warunkiem koniecznym wydania takiej decyzji jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Z tych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 49 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. W niniejszej sprawie nie mogą mieć też znaczenia zmiany przepisów ustawy – Prawo budowlane jakie nastąpiły po wydaniu zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu decyzji jak i po wydaniu zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, orzeka mając na uwadze stan faktyczny i prawny z daty wydania tej decyzji. A zatem Sąd pierwszej instancji nie może uwzględnić zmiany stanu prawnego zaistniałej po wydaniu tej decyzji. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, nie może uwzględnić zmian w stanie prawnym po wydaniu zaskarżonego wyroku. Nadmienić należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07 art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217, z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665, Nr 127, poz. 880, Nr 191, poz. 1373 i Nr 247, poz. 1844, z 2008 r. Nr 145, poz. 914, Nr 199, poz. 1227, Nr 206, poz. 1287, Nr 210, poz. 1321 i Nr 227, poz. 1505 oraz z 2009 r. Nr 18, poz. 97 i Nr 31, poz. 206) oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W odniesieniu zaś do zarzutu opieszałego działania organu wydającego pozwolenie na budowę wskazać należy, że jeśli, zdaniem strony, organ administracji dopuszcza się bezczynności, to stronie służy wówczas zażalenie na bezczynność do organu wyższego stopnia ( art. 37 k.p.a.) i skarga do sądu administracyjnego ( art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.