II GSK 892/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta I. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Bd 354/08 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Bd 354/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. odrzucił skargę Prezydenta Miasta I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie uwzględnienia skargi dotyczącej stanowiska wierzyciela co do zarzutów zobowiązanego. W uzasadnieniu Sąd podał, że Prezydent Miasta I. wystawił w dniu [...] lipca 2007 r. tytuł wykonawczy o numerze [...], obejmujący zaległości podatkowe P. K. P. S.A. z/s w W. w podatku od nieruchomości oraz odsetki za zwłokę, i skierował go do organu egzekucyjnego, za który uznał Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego W. – Ś.. Zobowiązana spółka złożyła do organu egzekucyjnego pismo zawierające zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w którym zarzuciła naruszenie przepisów art. 33 pkt 9 w związku z art. 22 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) i art. 5 ust. 6, 9a i 9b ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1267 ze zm.) w związku z przepisami § 1, § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 listopada 2003 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych (Dz.U. Nr 209, poz. 2027 ze zm.) poprzez prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, a także naruszenie art. 33 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niezamieszczenie na tytule wykonawczym pieczęci urzędowej wierzyciela. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. Prezydent Miasta I. uznał powyższe zarzuty za nieuzasadnione, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymało powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2008 r. P. K. P. S.A. z siedzibą w W. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uwzględniło powyższą skargę w całości oraz uchyliło w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ stwierdził, że zgłoszony zarzut prowadzenia egzekucji przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego W. – Ś., który nie jest właściwym organem egzekucyjnym i zarzut braku w tytule wykonawczym pieczęci urzędowej wierzyciela zasługują na uwzględnienie. Odrzucając skargę Prezydenta Miasta I. na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uznał, że jej złożenie jest niedopuszczalne. Sąd stwierdził, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji. Organy administracji nie mają uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, jak również postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych pomiędzy organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Sąd wyjaśnił, że postępowanie przed sądem administracyjnym może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli sądu. W skardze kasacyjnej Miasto I. wniosło o uchylenie powyższego postanowienia w całości i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., a w szczególności art. 58 § 1 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez niezgodne z tym przepisem uznanie, że Miasto I. nie posiada interesu prawnego w złożeniu skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., co doprowadziło do odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B.. Zdaniem Miasta I., Sąd I instancji błędnie uznał, że Prezydent Miasta w postępowaniu dotyczącym wyrażenia stanowiska co do zarzutów złożonych przez zobowiązanego występuje jako organ administracji. Postępowanie wywołane zarzutami złożonymi przez zobowiązanego jest częścią postępowania egzekucyjnego. Organem prowadzącym to postępowanie jest w niniejszym przypadku naczelnik urzędu skarbowego, a wierzyciel oraz zobowiązany są uczestnikami tego postępowania. W ocenie strony skarżącej ewentualne uznanie za uzasadnione stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. może spowodować sytuację, w której wierzyciel zostanie pozbawiony możliwości obrony swoich praw, ponieważ złożenie przez niego skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym zostanie uznane za niedopuszczalne. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że Miasto reprezentowane przez organ podatkowy, tj. Prezydenta Miasta I., w rozpatrywanym przypadku występuje w roli wierzyciela, który w postanowieniu wydanym na podstawie art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zajmuje stanowisko nie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji państwowej, ale w sprawie, której dotyczą zarzuty. Postanowienie wierzyciela nie tworzy uprawnień ani obowiązków dla zobowiązanego, jest jedynie stanowiskiem dotyczącym prawidłowości postępowania egzekucyjnego, przy czym zgodnie z art. 34 § 1 wskazanej wyżej ustawy jedynie w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. W tym zakresie Miasto I., reprezentowane przez Prezydenta Miasta I., posiada interes prawny w złożeniu skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Dodatkowo wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że interes prawny Miasta I. do złożenia skargi polega również na tym, że Miasto I. jest wierzycielem P. K. P. S.A. w zakresie podatku od nieruchomości. Dochody z tego podatku wpływają bezpośrednio do budżetu Miasta. W związku z powyższym Prezydent Miasta I. występuje jako organ podatkowy, ale również jako reprezentant Gminy, która na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego otrzymuje dochody z tego tytułu, które jednocześnie służą do realizacji zadań ustawowych Gminy. W związku z powyższym Miasto I., reprezentowane przez Prezydenta, jest bezpośrednio zainteresowane prawidłowym rozstrzygnięciem zarzutów zgłoszonych przez P. K. P. S.A. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był przy rozpoznaniu sprawy granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) - art. 58 § 1 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez niezgodne z tym przepisem uznanie, że Miasto I. nie posiada interesu prawnego w złożeniu skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., co doprowadziło do odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B.. Postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy uprawnionego podmiotu. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. przyznaje uprawnienie do wniesienia skargi każdemu, kto ma w tym interes prawny, prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wskazana w powyższym przepisie legitymacja do złożenia skargi dotyczy wszystkich aktów i czynności, w stosunku do których skarga jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Ponadto skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Regulacja art. 50 p.p.s.a. ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja do wniesienia skargi nie została odmiennie określona w innych ustawach, które stanowią w stosunku do niej lex specialis. Interes prawny konkretnego podmiotu w danej sprawie należy wyprowadzać z przepisów prawa materialnego, przepisów procesowych lub ustrojowych, na podstawie których określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź domagać się przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi. W doktrynie podkreśla się, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać wszczęte przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 240-241). Postępowanie może zatem być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. W uchwale składu pięciu sędziów z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 (ONSA z 2001 r., nr 1, poz. 17) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził natomiast pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Podsumowując, w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, gdy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty (T. Woś: Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/2003, Sam. Ter. 2004, nr 12, s. 79). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uwzględniło skargę spółki P. K. P. i uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta I. o nieuwzględnieniu zarzutów spółki w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Prezydent Miasta I. orzekał zatem w tej sprawie jako organ I instancji. W postanowieniu z dnia 18 maja 2005 r., III SA/Wa 1152/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyraził pogląd, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi nie może być organ, który orzekał w sprawie w pierwszej instancji, ponieważ nie ma on interesu prawnego w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd wyjaśnił, że dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej – uprawnienie strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. Uprawnień takich nie przewidują przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku co do braku po stronie Prezydenta Miasta I. legitymacji do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.. Zauważyć przy tym należy, że przyznanie organowi administracji publicznej statusu strony jest zjawiskiem zupełnie wyjątkowym, wynikającym każdorazowo z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 listopada 2004 r., IV SA 4913/03). W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 p.p.s.a.