VI SA/Wa 420/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania licencji syndyka oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2008 r., którą odmówiono Z. G. (dalej skarżący) przyznania licencji syndyka. Skarżący wystąpił do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o przyznanie mu licencji syndyka z uwagi na fakt, że spełnia on przesłanki z art. 3 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji syndyka (Dz. U. nr 123. poz. 850) cytowana dalej l.s. Do wniosku skarżący załączył m.in.: decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] maja 2002 r., którą został wpisany na listę kandydatów na syndyków masy upadłości, prowadzoną przez tego Prezesa; decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., którą został wpisany na listę kandydatów na syndyków, prowadzoną przez tego Prezesa oraz postanowienia sądów w sprawach upadłościowych, w których występował jako syndyk. Jednocześnie skarżący oświadczył, że nie złożył egzaminu dla osób ubiegających się o licencję syndyka przed Komisją Egzaminacyjną, powołaną przez Ministra Sprawiedliwości. W jego ocenie zgodnie z konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych nie dotyczy go obowiązek składania ww. egzaminu, bowiem prawo do wnioskowanego wpisu nabył on przez uzyskanie wpisów na listy kandydatów syndyków prowadzone przez ww. Prezesów Sadów Okręgowych, na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1998 r. w sprawie szczególnych kwalifikacji oraz warunków wymaganych od kandydatów na syndyków upadłości (Dz. U. nr 55, poz. 359, z póź. zm.), dalej cytowane jako Rozporządzenie. Nadto skarżący podkreślił, że jego wykształcenie wyższe prawnicze oraz doświadczenie zawodowe gwarantują prawidłowe pełnienie przez niego funkcji syndyka. Minister Sprawiedliwości odmawiając przyznania ww. licencji wskazał, że skarżący nie spełnia warunku sine qua non skutecznego ubiegania się o licencję syndyka, jakim jest złożenie - z wynikiem pozytywnym, egzaminu dla osób ubiegających się o licencję syndyka, przewidzianego w art. 10 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 10 l.s. Jednocześnie organ szeroko odniósł się do kwestii bezpośredniego stosowania Konstytucji RP przez organy administracji publiczne. Minister wskazał, że wprawdzie ustawa zasadnicza jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, której przepisy należy stosować bezpośrednio, jednakże z takim zastrzeżeniem, że sama Konstytucja RP nie stanowi inaczej. W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zatem organ rozstrzygając niniejszą sprawę nie mógł nie stosować ww. przepisów ustawy o licencji syndyka, które przewidują obowiązek złożenia egzaminu. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wskazał, że decyzja jest błędna i sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż jego zdaniem nie był zobowiązany złożyć wspomnianego egzaminu. Odnosząc się do kwestii bezpośredniego stosowania Konstytucji RP podniósł, że zasada ochrony praw nabytych implikowana jest przez zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Zasada ta zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczenia praw przysługujących jednostce, jeżeli nie ma to na celu realizacji innych wartości o randze konstytucyjnej. W jego przekonaniu, zgodnie z powyższym, skoro posiada on uprawnienia do przyznania mu wnioskowanej licencji, to organ winien orzec o jej przyznaniu. Minister wydając decyzję odmowną naruszył więc prawo, niezasadnie przy tym odmawiając bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie Konstytucji RP. Minister po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję podkreślając, że podstawą faktyczną takiego rozstrzygnięcia było niespełnienie przez skarżącego ww. warunku, jakim jest konieczność złożenia stosownego egzaminu, z wynikiem pozytywnym. Wskazał nadto, że niezależnie od podniesionych przez skarżącego argumentów, wywiedzionych z art. 2 i 8 Konstytucji RP - tj. zasady ochrony praw nabytych i zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji RP, brak było możliwości przyznania wnioskowanej licencji. Minister, jako organ administracji publicznej, nie był bowiem uprawniony do odmowy zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o licencji syndyka w oparciu o samodzielne stwierdzenie ich niekonstytucyjności, a w konsekwencji do bezpośredniego zastosowania w ich miejsce przepisów ustawy zasadniczej, jak żądał tego skarżący. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, przywołując argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniósł o uchylenie obu decyzji Ministra Sprawiedliwości, zarzucając im naruszenie: art. 2, 7, 8 i 65 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 10 l.s., a także art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. Przyznając, że nie złożył stosowanego egzaminu wskazał, że nie był do tego zobowiązany skoro zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych obowiązek ten jego nie obejmował. Nadto uznał, że rozstrzygnięcia Ministra naruszają jego interes prawny, gdyż odmawiają przyznania mu licencji pomimo, że spełnia on ustawowe kryteria do jej otrzymania. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podniósł przy tym, że brak jest możliwości dokonywania oceny konstytucyjności przepisów ustawowych przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Minister podkreślił, że w jego ocenie przepis art. 10 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 10 l.s. jest zgodny z Konstytucją RP, w zakresie w jakim zobowiązuje osoby posiadające - w chwili jego wejścia w życie, kompetencje do pełnienia funkcji syndyka, do złożenia ww. egzaminu, jako warunku koniecznego uzyskania licencji syndyka. Jednocześnie wskazał, że syndyk upadłości jest organem pomocniczym wymiaru sprawiedliwości, więc wykonywane przez niego czynności nie podlegają normie art. 65 Konstytucji RP w zakresie wolności wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Nadto organ podkreślił, że nowe zasady uzyskania licencji syndyka w żaden sposób nie ograniczają uprawnień osób obecnie wpisanych na listy kandydatów na syndyków upadłości, prowadzone przez prezesów sądów okręgowych na podstawie Rozporządzenia. Co więcej osoby takie, na mocy art. 25 l.s. otrzymały możliwość wykonywania funkcji syndyka na okres trzech lat od dnia wejścia w życie l.s., bez konieczności uzyskania licencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego nie jest zatem zastępowanie organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu spraw. Dokonując oceny zasadności skargi Z. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2008 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Organ – wbrew zarzutom skargi – wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a wniosek skarżącego załatwił działając na podstawie przepisów prawa, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasady uzyskiwania i tryb przyznawania licencji syndyka, odmowy jej przyznania, cofania i zawieszania praw wynikających z tej licencji uregulowane są w ustawie z 15 czerwca 2007 r. o licencji syndyka. Art. 3 ust. 1 l.s. określa, jakie warunki łącznie trzeba spełnić aby można było uzyskać licencję syndyka. Jednym z nich jest złożenie z wynikiem pozytywnym egzaminu przed Komisją Egzaminacyjną, powołaną przez Ministra Sprawiedliwości. Powołana ustawa weszła w życie 10 października 2007 r. Zgodnie z art. 25 l.s. do czasu uzyskania licencji syndyka, nie dłużej jednak niż przez okres trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy, osoby wpisane na listę kandydatów na syndyków, prowadzoną na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 16 kwietnia 1998 r. w sprawie szczególnych kwalifikacji oraz warunków wymaganych od kandydatów na syndyków upadłości, mogą być powoływane do sprawowania funkcji w postępowaniu upadłościowym i naprawczym. W sprawie niesporne jest, że skarżący nie spełnia jednego z wymogów określonych w art. 3 l.s., to znaczy nie zdał egzaminu zorganizowanego przez Ministra Sprawiedliwości. W tych okolicznościach faktycznych należy przyjąć, że decyzja Ministra Sprawiedliwości odmawiająca przyznania skarżącemu licencji syndyka odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 13 l.s. Minister Sprawiedliwości odmawia przyznania licencji syndyka, w przypadku gdy osoba ubiegająca się o jej przyznanie nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 3 ust. 1. Taka konstrukcja przepisu oznacza, że ustawodawca nie pozostawił organowi luzu decyzyjnego. Organ nie może dowolnie kształtować przesłanek obligujących do przyznania licencji syndyka. W procesie decyzyjnym nie może też pomijać żadnej z tych, które enumeratywnie określił ustawodawca. Wyjątek przewidziany został jedynie w art. 26 l.s., ale nie ma on zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W nawiązaniu do zarzutów skargi na podkreślenie zasługuje, że przepisy Konstytucji mogą stanowić podstawę orzekania zupełnie wyjątkowo, w tych szczególnych sytuacjach, w których brak jest zawartych w ustawach zwykłych, uregulowań odnoszących się do pewnego stanu faktycznego, przy czym sądy mogą stosować tylko te przepisy Konstytucji, które są bezpośrednio stosowalne (por. wyrok SN z 3 września 2003 r., II CKN 425/01, wyrok SN z 9 lipca 2003 r., IV CKN 320/01). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki do bezpośredniego stosowania Konstytucji, albowiem ustawa o licencji syndyka szczegółowo reguluje wszystkie sytuacje związane z przyznaniem tej licencji. Wykładnia przepisów ustawy o licencji syndyka nie pozwala na przyjęcie, że osoby wpisane na listy kandydatów na syndyków na dotychczasowych zasadach, przechodzą odrębną procedurę poprzedzającą uzyskanie licencji, czy też nie muszą spełniać któregokolwiek z wymogów przewidzianych w art. 3 ust. 1 l.s., w tym zdawania stosownego egzaminu. Do sytuacji takich osób odnosi się wprost art. 25 l.s., z którego płynie jednoznaczny wniosek, że mogą być one powoływane do sprawowania funkcji, w postępowaniu upadłościowym i naprawczym nie dłużej niż przez okres trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy. Po upływie tego okresu muszą legitymować się licencją syndyka, uprawniającą do wykonywania czynności syndyka, nadzorcy sądowego i zarządcy. W tym przypadku nie można zatem mówić o prawach nabytych, a zmiana warunków, których wypełnienie uprawnia do pełnienia funkcji syndyka nie może być uznane za sprzeczne z Konstytucją. Ustawodawca nigdy nie zawierał gwarancji czasowych dla działalności syndyków na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości w sprawie szczegółowych kwalifikacji oraz warunków wymaganych od kandydatów na syndyków upadłości. Zasada zaufania obywateli do państwa, z którą związana jest zasada ochrony interesów w toku, opiera się na założeniu przewidywalności postępowania organów państwa. W żadnej jednak mierze nie może być utożsamiana z gwarancją nienaruszalności i niezmienności uregulowań prawnych. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego postulat ochrony interesów w toku polega na zachowaniu przewidywalności postępowania organów państwowych i niezaskakiwania obywateli nowymi regulacjami prawnymi (por. wyrok TK z 13 maja 2008 r. SK 91/06 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast w wyroku z 30 września 2003 r., III SA 1029/01 NSA zajął stanowisko, iż "wejście w życie przepisów mniej korzystnych nie musi oznaczać działania prawa wstecz, nawet jeżeli w wyniku nowelizacji sytuacja prawna podatnika w całości ulegnie pogorszeniu. Reguły demokratycznego państwa prawnego będą zachowane, jeżeli ustawa nowelizująca zostanie ogłoszona z odpowiednim wyprzedzeniem. Ustawodawca ma prawo do wycofania się z określonych rozwiązań ...". W przypadku wprowadzania nowych zasad wykonywania czynności syndyka standardy te zostały zachowane. Już w ustawie z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze, w art. 157 ust. 1 określono, że syndykiem może być osoba fizyczna posiadająca odpowiednią licencję, wskazując w ust. 3, że zasady i tryb wydawania licencji określi odrębna ustawa. W art. 541 tej ustawy jedynie przejściowo przyznano osobom nie posiadającym licencji i uprawnienia do pełnienia funkcji w postępowaniach upadłościowych i naprawczych – do czasu wydania ustawy o licencji syndyka. Ustawa o licencji syndyka weszła w życie 10 października 2007 r. i dla osób wpisanych na listy kandydatów na syndyków w art. 25 przewidziała trzyletni okres przejściowy, w którym mogą oni pełnić funkcję syndyka bez uzyskania licencji, czyli de facto bez zdania egzaminu. W tych okolicznościach należy uznać, że zainteresowane podmioty nie zostały zaskoczone wprowadzanymi zmianami w regulacjach prawnych i miały wystarczający czas, aby wypełnić wymagania określone przez ustawodawcę. Na podkreślenie zasługuje, że w doktrynie akcentuje się konieczność sprawdzania kwalifikacji osób zamierzających pełnić funkcję syndyka, a to z uwagi na zakres działań i obowiązków ciążących na syndyku. Potwierdzeniem posiadania tych kwalifikacji ma być właśnie licencja. Natomiast w uzasadnieniu projektu ustawy o licencji syndyka uwypuklono, że za najważniejsze nowe rozwiązanie w tejże ustawie należy uznać wprowadzenie wymogu złożenia z pozytywnym wynikiem egzaminu przed Komisją Egzaminacyjną, powołaną przez Ministra Sprawiedliwości. Zwrócono uwagę, że poddanie kandydata tego rodzaju sprawdzianowi pozwoli w sposób jednoznaczny i miarodajny określić poziom jego przygotowania teoretycznego i umiejętności praktycznych. Taki sposób weryfikacji kwalifikacji ma zagwarantować sądom i wierzycielom upadłego, że licencję posiadają tylko doskonale przygotowani fachowcy, którym bez obaw będzie można powierzyć wykonywanie przewidzianych przez prawo obowiązków. Odnosząc się do zarzutów skargi zasadne zdaje się wskazanie, że interpretacji przepisów nie można dokonywać przez pryzmat kwalifikacji określonego podmiotu. Okoliczność, że skarżący z racji wykonywanego zawodu radcy prawnego ma niewątpliwie odpowiednie kwalifikacje do pełnienia funkcji syndyka, nie przesądza, że taką odpowiednią wiedzą mogą wykazać się wszystkie osoby wpisane na listę kandydatów na syndyków. Wieloletnie doświadczenie nie zawsze musi iść w parze z wiedzą na odpowiednim poziomie, zwłaszcza w sytuacji gdy na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat stosunki gospodarcze i co się z tym wiąże także przepisy prawne podlegały przekształceniom. Tym samym nie można podzielić zarzutu skargi, że decyzje Ministra Sprawiedliwości naruszają interes prawny skarżącego, albowiem skarżący nie spełnił ustawowych kryteriów do otrzymania licencji syndyka. Skarżący nie został pozbawiony wolności w zakresie wykonywania zawodu, już z tej racji, że pełnienie funkcji syndyka nie jest zawodem. O naruszeniu praw skarżącego można byłoby mówić wówczas, gdyby pomimo wypełnienia wszystkich ustawowych wymogów organ odmawiał skarżącemu wydania licencji syndyka. Zasadne wydaje się również, aby wymogi formalne dla wszystkich syndyków były takie same, gdyż w przeciwnym razie usprawiedliwiony byłby zarzut naruszenia zasady równości. Bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa. Tryb tej kontroli został bowiem wyraźnie i jednoznacznie ukształtowany przez samą Konstytucję. Przepis art. 188 Konstytucji zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związane sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca (por. wyrok SN z 30 października 2002 r., V CKN 1456/00, wyrok NSA z 26 września 2007 r., II FSK 1013/06). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie znalazł, ze wskazanych powyżej powodów, podstaw do zakwestionowania zgodności z Konstytucją art. 10 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o licencji syndyka i w konsekwencji do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności przepisów ustawy o licencji syndyka z Konstytucją. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.