I OSK 1248/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Gd 9/09 odrzucającego skargę R. S. na bezczynność Wójta Gminy Krokowa w przedmiocie wykonania uchwały rady gminy dotyczącej włączenia nieruchomości do gminnego zasobu nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę R. S. na bezczynność Wójta Gminy Krokowa w przedmiocie wykonania uchwały rady gminy dotyczącej włączenia nieruchomości do gminnego zasobu nieruchomości. Ponadto postanowił zwrócić skarżącemu kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. W uzasadnieniu powyższego postanowienia zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku skargę z żądaniem zobowiązania Wójta Gminy Krokowa do wykonania uchwały Rady Gminy Krokowa z dnia [...] września 2008 r. [...], zobowiązującej ten organ do przejęcia do gminnego zasobu nieruchomości - na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) - części działki nr [...], położonej w B. Skarżący zarzucił organowi bezczynność w wykonaniu powyższej uchwały, a jako podstawę prawną wnoszonej skargi wskazał na art. 101 ust. 1 i art. 101 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.) W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie, zarzucając, że uchwała, na którą powołał się skarżący, nie została w ogóle podjęta. Wskazana przez skarżącego sygnatura - [...] - dotyczy pisma, które jest jedynie zaleceniem Rady Gminy Krokowa przejęcia części działki nr [...] pod drogę w trybie określonych przepisów. Organ wyjaśnił, że podejmował czynności związane z przedmiotem skargi, na co przedłożył kopie różnych pism i dokumentów. Stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do przejęcia pod drogę do zasobów gminnych części działki nr [...] w B. W powołanym na wstępie postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniesiona przez R. S. skarga na bezczynność Wójta Gminy Krokowa w wykonaniu uchwały Rady z dnia [...] września 2008 r. podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jako niedopuszczalna wobec braku właściwości sądu administracyjnego. Sąd stwierdził, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organów przysługuje tylko w takich sprawach, w których organ ma prawny obowiązek wydania decyzji lub postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być podjęte akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a także w wypadku, gdy odrębna ustawa tak stanowi. Nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości celem urządzenia na niej drogi gminnej nie należy do tzw. "czynności nakazanych prawem", o których mowa w tym przepisie. Skarżącemu nie przysługuje na drodze administracyjnej uprawnienie do żądania domagania się od Wójta wykonania uchwały Rady Gminy zobowiązującej go do zakupu na rzecz Gminy w trybie wskazanych przepisów określonej nieruchomości. Nie przysługuje mu również na drodze administracyjnej w oparciu o obowiązujące przepisy materialnego prawa administracyjnego możliwość domagania się nabycia przez Gminę nieruchomości z przeznaczeniem na drogę gminną prowadzącą do jego działek. Wprawdzie do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty m. in. w zakresie dróg gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym), to jednak przepis ten nie nakłada na wójta obowiązku podjęcia czynności celem nabycia wskazanej przez stronę nieruchomości z przeznaczeniem na drogę. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R. S., zaskarżając postanowienie w całości. Skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 30 i art. 18a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że skarżącemu nie przysługuje na drodze administracyjnej uprawnienie do żądania domagania się od Wójta wykonania uchwały Rady Gminy Krokowa, zobowiązującej go do zakupu na rzecz Gminy w trybie wskazanych przepisów określonej nieruchomości, w sytuacji, gdy sąd pominął przepisy nakładające na Wójta obowiązek wykonywania uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa, a także przepisy stanowiące, iż to rada gminy kontroluje działalność wójta, a także art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zobowiązanie Wójta Gminy Krokowa do przejęcia do zasobu gminnego części działki nr [...] położonej w B. nie jest uchwałą Rady Gminy Krokowa, a jedynie zleceniem dokonania określonej czynności, chociaż zobowiązanie Wójta Gminy Krokowa z dnia [...] września 2008 r. traktować należy jako uchwałę Rady Gminy Krokowa podjętą w zakresie zadań własnych gminy, a mieszczącą się w sprawach z zakresu gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie i odrzucenie skargi na bezczynność organu w przedmiocie wykonania uchwały Rady Gminy Krokowa dotyczącej włączenia nieruchomości do gminnego zasobu nieruchomości (czynności z zakresu administracji publicznej) z powołaniem się na niedopuszczalność skargi z powodu niewłaściwości sądu administracyjnego w sytuacji, gdy wykonanie przez Wójta uchwały Rady Gminy Krokowa stanowi czynność zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt. 1 – 4a, a więc także w przedmiotowej sprawie, mieści się w pojęciu "kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne", a więc podlega właściwości sądu administracyjnego, a poza tym naruszenie art. 163 § 2 w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niedoręczenie z urzędu skarżącemu postanowienia o odrzuceniu skargi wydanego na posiedzeniu niejawnym, mimo że sąd odrzucił skargę na posiedzeniu niejawnym, a postanowienia wydane na posiedzeniu niejawnym są przez sąd doręczane stronom z urzędu, jeżeli stronie przysługuje środek zaskarżenia, tymczasem w niniejszej sprawie doręczenie postanowienia o odrzuceniu skargi nastąpiło dopiero na wniosek skarżącego wraz z jego pismem z dnia 3 czerwca 2009 r. Również zarzucił naruszenie art. 75 w zw. z art. 65 § 1, art. 67 § 1, art. 47 § 1 i art. 32 P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niedoręczenie mu odpowiedzi na skargę z dnia 5 marca 2009 r., gdyż doręczenie nastąpiło dopiero na jego wniosek, a odpowiedź na skargę doręczona została wraz z pismem z dnia 3 czerwca 2009 r., jednocześnie z odpisem postanowienia z dnia 29 kwietnia 2009 r. o odrzuceniu skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący między innymi podniósł, że pomimo obowiązku doręczania odpisów pism stronie przeciwnej, skarżący nie otrzymał odpisu odpowiedzi organu na skargę, nie mógł się więc ustosunkować do stwierdzeń organu zawartych w niniejszej odpowiedzi. Skorzystanie z prawa do obrony swoich praw i twierdzeń mogło natomiast wpłynąć na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Prawa tego skarżący został jednak pozbawiony. Jedynym znanym skarżącemu stanowiskiem Wójta Gminy Krokowa było stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 19 stycznia 2009 r., w którym Wójt powoływał się jedynie na brak przedmiotu zaskarżenia, a także wskazał, że poinformował Radę Gminy Krokowa o warunkach, jakie trzeba spełnić, aby można przejąć część działki nr [...] pod drogę w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Odpowiedź na skargę zawierała nowe argumenty, do których skarżący nie mógł się odnieść wcześniej. Stąd jej niedoręczenie może być uznane za równoznaczne z pozbawieniem skarżącego możliwości obrony jego praw i uznaniem, że postępowanie z tego powodu dotknięte było wadą nieważności. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 P.p.s.a. jej podstawami. Związanie granicami skargi kasacyjnej polega zaś na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy Sąd pierwszej instancji naruszył inne, niż wskazane w skardze kasacyjnej, przepisy. Zasada związania podstawami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie wad prawnych wskazanych w art. 183 § 2 P.p.s.a., powodujących nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Jedną z wad postępowania skutkujących nieważnością postępowania jest pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw - art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Oceniając jej wystąpienie w niniejszej sprawie przez pryzmat zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, należy podzielić stanowisko skarżącego, że doszło do uchybień procesowych ze strony Sądu pierwszej instancji. Do uchybień tych należy zaliczyć, między innymi niedoręczenie skarżącemu odpowiedzi na skargę przed wydaniem postanowienia kończącego sprawę. Doręczano mu bowiem wszelkie przesyłki na wadliwy adres: [...] G., ul. [...] (k. 19, 20, 25, 28), mimo że skarżący w skardze wskazał adres: [...] W., ul. [...]. Zaznaczyć należy, że organy administracji Rady Gminy Krokowa oraz Wójt Gminy Krokowa kierowały wszelką korespondencję do skarżącego R. S. na adres przez niego wskazany, a zatem do W. Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący kiedykolwiek wskazywał jako adres zamieszkania – G. Błąd przy adresowaniu przesyłek sądowych kierowanych do skarżącego nie został usunięty nawet mimo zarządzenia sędziego z dnia 29 kwietnia 2009 r. (k. 20 odwrót), nakazującego ponowne doręczenie przesyłki zawierającej odpowiedź na skargę pod właściwy adres, albowiem zarządzenia tego nie wykonano. Po tej dacie nadal przesyłki były kierowane do skarżącego na wadliwy adres (k. 25, 28)., w tym również postanowienie z dnia 29 kwietnia 2009 r. o odrzuceniu skargi. Dopiero na skutek pisma skarżącego z dnia 1 czerwca 2009 r. (k. 29), wytykającego Sądowi uchybienie w zakresie doręczania mu korespondencji sądowej, Przewodniczący w dniu 2 czerwca 2009 r. zarządził doręczenie skarżącemu na właściwy adres odpowiedzi na skargę i postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (k. 30). Oceniając charakter powyższych okoliczności, należy stwierdzić, że doszło do pozbawienia skarżącego możliwości działania w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, bowiem nie mógł on należycie bronić swych praw w związku z uchybieniami procesowymi, jakich dopuścił się Sąd przy doręczaniu mu korespondencji. Skutkiem zaistniałego uchybienia przed Sądem pierwszej instancji jest nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz konieczność uchylenia z tej przyczyny zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Mając na względzie, że sprawa będzie ponownie rozpoznawana, na znaczeniu tracą wskazane przez skarżącego pozostałe zarzuty kasacyjnie, a odnoszenie się do nich uznać należy za przedwczesne. Uwzględniając zaistniały stan rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.