II OSK 1074/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 4/09 w sprawie ze skargi J. D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. II OSK 1074/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 4/09 po rozpoznaniu skargi J. D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w Olkuszu z dnia [...] lipca 2003 r. o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym i utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie - uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r. w wyniku skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 26 listopada 2003 r. sygn. akt SA/Kr 1793/03 zostało wstrzymane wykonanie decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego, co spowodowało pierwotnie nie podjęcie orzeczenia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego a więc Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uznał, że nie zachodzi przeszkoda do rozpoznania zażalenia na postanowienie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2003 r., bowiem skarga z mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2006 r. została oddalona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie z dnia [...] października 2008 r. J. D. podniosła, że ostatecznie postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. organ egzekucyjny zawiesił wszczęte postępowanie egzekucyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że jak wynika z przedłożonych na żądanie Sądu akt administracyjnych organu I instancji postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olkuszu zawiesił postępowanie egzekucyjne, zaś w aktach administracyjnych brak jest postanowienia o jego podjęciu. W myśl art. 56 ( 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu między innymi w razie wstrzymania wykonania obowiązku, a taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie skoro postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone z uwagi na fakt wydania przez sąd administracyjny w dniu 26 listopada 2003 r. postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej do sądu decyzji o rozbiórce. Na podstawie art. 57 ( 1 tej ustawy organ egzekucyjny podejmuje zawieszone postępowanie egzekucyjne po ustaniu przyczyny zawieszenia, którą to przyczynę stanowi upadek postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji na skutek wydania w dniu 21 listopada 2006 r. wyroku oddalającego skargę. Pomimo zaistnienia przyczyny do podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego nie zostało ono podjęte. Skoro podstawowym skutkiem zawieszenia postępowania jest wstrzymanie dalszego biegu postępowania, czyli zaniechanie podejmowania czynności procesowych, to bez wydania postanowienia o podjęciu postępowania, organ odwoławczy nie mógł wydać zaskarżonego postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 1a pkt 2 oraz art. 56 ( 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm./ polegające na przyjęciu, że rozpatrzenie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest czynnością egzekucyjną oraz że niedopuszczalne jest rozpatrzenie zażalenia po zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Skarga kasacyjna zawiera też zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 141 ( 4 ppsa poprzez błędną wykładnię i zastosowanie prawa materialnego, a w szczególności art. 1a pkt 2 oraz art. 56 ( 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez przyjęcie, że niedopuszczalne jest rozpatrzenie zażalenia na postanowienie wydane przed datą zawieszenia postępowania, po dacie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że fakt zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 ( 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wpływa na uprawnienia organu wojewódzkiego, jako organu nadzoru nad organem egzekucyjnym w zakresie rozpoznania zażalenia. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego nie powoduje uchylenia już dokonanych czynności egzekucyjnych /postanowienia o nałożeniu grzywny/. Wniesienie zażalenia od tego postanowienia obligowało do jego rozpoznania przez organ odwoławczy, który nie występuje jako organ egzekucyjny, czyli organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych ustawą środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków. Organ wojewódzki nie podejmował więc czynności egzekucyjnych w rozumieniu art. 1a pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawy skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie powołano naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest niewłaściwe zastosowanie art. 1a pkt 2 oraz art. 56 ( 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wobec przyjęcia, że rozpatrzenie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest czynnością egzekucyjną, jak też że niedopuszczalne jest rozpatrzenie zażalenia po zawieszeniu postępowania egzekucyjnego a ponadto naruszenie przepisów postępowania - art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 141 ( 4 ppsa wobec błędnej wykładni i zastosowania prawa materialnego, a w szczególności art. 1a pkt 2 oraz art. 56 ( 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tak sprecyzowane podstawy skargi kasacyjnej w pierwszym rzędzie błędnie kwalifikują wskazane przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dotyczące okoliczności wymagających zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a w konsekwencji wpływających na konieczność powstrzymanie się od procedowania w sprawie /wydania orzeczenia przez organ odwoławczy/ w razie podjęcia postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, bez uprzedniego podjęcia zawieszonego postępowania, jako przepisy prawa materialnego, podczas gdy w istocie są to przepisy prawa formalnego /procesowego/. Z treści skargi kasacyjnej można wnosić, że sporządzający ją, który twierdzi, że sprawa zasadza się na regulacji prawno-materialnej, dotyczącej zakresu kompetencji organu egzekucyjnego, którym jak to podkreśla, z pewnością nie jest organ wojewódzki, jako organ odwoławczy /rozpoznający zażalenie od postanowienia organu egzekucyjnego - pierwszej instancji/, ma prawo bez przeszkód rozpoznać wniesiony środek zaskarżenia pomimo, iż niespornie pozostaje w obrocie prawnym postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Otóż właśnie z nieporozumienia co do tego, czy chodzi o przepisy prawno-materialne, czy też procesowe, wywodzi się zarzut, iż zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany z naruszeniem podanych w skardze kasacyjnej przepisów. Nie powinno budzić wątpliwości, iż kwestia toku postępowania, w tym także postępowania egzekucyjnego w administracji, należy do prawa procesowego a nie materialnego. Przesłanki zawieszenia postępowania, do których należy m. in. wstrzymanie wykonania orzeczenia administracyjnego stanowiącego podstawę wydania tytułu wykonawczego, jak też orzeczenie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, należą do kwestii procesowych. Skoro więc nie jest w sprawie sporne, że zostało wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, co ma ten skutek, że nie jest możliwe prowadzenie tego postępowania bez uprzedniego wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania /w rozpatrywanej sprawie z tej przyczyny, iż odpadła podstawa do zawieszenia postępowania wobec wydania wyroku oddalającego skargę na decyzję o rozbiórce przez sąd administracyjny/, jak to słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, organ odwoławczy nie mógł przystąpić do rozpoznania, a następnie do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu w II instancji. Gdyby przykładowo decyzja stanowiąca podstawę wydania tytułu wykonawczego została przez sąd administracyjny uchylona, to rozstrzygnięcie zażalenia poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jeszcze przed wydaniem wyroku, jako przedwczesne a także niewłaściwe, musiałoby być usunięte z obrotu prawnego. Tego rodzaju sytuacjom zapobiega właśnie stosowanie instytucji zawieszenia postępowania i w związku z tym powstrzymania się od procedowania do czasu podjęcia zawieszonego postępowania wobec ustania przyczyny zawieszenia. Wszystko to powoduje, że podnoszone w sprawie zarzuty przez organ wojewódzki, dotyczące w szczególności kwestii wykonywania czynności przez organ egzekucyjny i brak właściwości organu wojewódzkiego do prowadzenia egzekucji administracyjnej, są faktycznie bezprzedmiotowe, skoro istotą rzeczy jest obowiązek powstrzymania się od procedowania /toczenia postępowania egzekucyjnego/ w czasie zawieszenia postępowania, a nie wykonywanie czynności o charakterze materialno-prawnym. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.