I OSK 1429/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA del. Marian Wolanin (spr.) Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 173/09 w sprawie ze skargi O. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 173/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1992 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1992 r. nr [...] – wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464, ze zm.) - w sprawie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w J. przy ulicy [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 12601 m2 w obrębie J. oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie, w części dotyczącej dawnej działki nr [...]. Sporna nieruchomość uregulowana w księdze wieczystej KW Nr [...] o pow. 0,4898 ha i oznaczona jako działka gruntu nr [...], została zbyta na rzecz Skarbu Państwa - w trybie przepisów wywłaszczeniowych - przez O. K. aktem notarialnym z dnia [...] maja 1971 r. Rep. [...]. Następnie, działka ta weszła w skład działki nr [...], która w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa oraz przysługiwało do niej prawo zarządu Przedsiębiorstwu [...] w K., które wynikało z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w J. z dnia [...] października 1988 r. nr [...]. W chwili wydania decyzji Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1992 r. nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich, dlatego uwłaszczenie nie naruszało ich praw. Prawa te nie mogą być bowiem potencjalne, lecz ujawnione konkretnie, co w niniejszej sprawie nie zaistniało. Dopiero złożenie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu ujawniało roszczenie osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r., ponieważ sprawy o zwrot nie prowadzi się z urzędu. Wniosek taki, O. K. złożyła dopiero w dniu [...] marca 2006 r., a więc znacznie później, niż wydano decyzję uwłaszczeniową. Skoro więc w dniu 5 grudnia 1990 r., ani w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości i nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich, to nie było przeszkód do uwłaszczenia działką nr [...] Przedsiębiorstwa [...] w K. Brak jest zatem podstaw do uznania, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa, a z akt sprawy nie wynika, aby mogły zaistnieć inne przesłanki nieważności określone w powołanym art. 156 §1 kpa. Minister powołał się przy tym na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt III ZP 14/99 (OSNP 2000/8/294), według której złożenie wniosku o zwrot po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej nie wywołuje - w stosunku do tej decyzji - skutków z art. 156 §1 pkt 2 kpa. Ponadto, w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej i w postępowaniu uwłaszczeniowym, nie mogą być badane przesłanki dotyczące zbędności i zwrotu nieruchomości, ponieważ należą one do postępowania o zwrot nieruchomości. W wyniku złożonej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił ją wskazując, że w dacie 5 grudnia 1990 r. sporna nieruchomość pozostawała w zarządzie Przedsiębiorstwa [...] w K. na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w J., dlatego spełniona została przesłanka określona w art. 2 ust. 1 zd. 1 ustawy z 1990 r. Niewykorzystanie nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej samo przez się nie stanowi przeszkody do uwłaszczenia, gdyż w myśl art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1995 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, obok wystąpienia przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia, konieczne było jeszcze złożenie wniosku o zwrot. Dopiero złożenie wniosku osób uprawnionych (byłego właściciela lub jego spadkobierców) o zwrot, ujawniało roszczenia osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1990 r. Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie ani przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego, ani w jego toku, nie został złożony wniosek o zwrot tej nieruchomości. Wniosek taki złożony został dopiero w 2006 r., a więc wiele lat po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego, i dlatego nietrafny jest zarzut skargi nie powiadomienia byłego właściciela (albo jego następcy prawnego) o toczącym się postępowaniu uwłaszczeniowym. Zarzucane w skardze naruszenie art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest niezasadne, ponieważ przepis ten dotyczy innych stosunków prawnych, dlatego nie był i nie mógł być stosowany, ani w postępowaniu uwłaszczeniowym, ani w nadzorczym. Również art. 47 i art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mogły mieć zastosowania, skoro wniosek o zwrot nieruchomości nie został złożony przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej. Przepisy te mogłyby stanowić negatywną przesłankę uwłaszczeniową, gdyby najpóźniej przed zakończeniem postępowania uwłaszczeniowego został złożony wniosek o zwrot nieruchomości. Ponadto, organ nadzoru prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, i dokonał właściwej jego kwalifikacji prawnej, wyjaśniając motywy, którymi kierował się wydając zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2009 r. wniosła O. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c oraz art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszeń przez organ administracyjny art. 8 i art. 11 kpa oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 47 ust. 4, art. 23 ust. 4 i art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, polegającym na przyjęciu niewłaściwej wykładni pojęcia "nie narusza to praw osób trzecich", pominięciu przyczyn złożenia przez skarżącą wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w dniu [...] marca 2006 r., pominięciu kwestii braku poinformowania skarżącej o możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości, jak również o toczącym się postępowaniu uwłaszczeniowym oraz uznaniu, że organ administracji prawidłowo ustalił stan taktyczny, prawidłowo zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, dokonał jego właściwej kwalifikacji prawnej i w sposób dostateczny wyjaśnił motywy swojej decyzji, - 145 §1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 141 §4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie wzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 47 ust. 4, art.23 ust. 4 i art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dopiero złożenie wniosku osób uprawnionych o zwrot nieruchomości ujawniało roszczenia osób trzecich w rozumieniu art. 2 ustawy z 1990 r., oraz że nie złożenie takiego wniosku z przyczyn niezależnych od strony, całkowicie wyłączało możliwość naruszenia ich praw. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd całkowicie pominął naruszenia organu administracji w przedmiotowej sprawie, polegające przede wszystkim na nieprawidłowej wykładni artykułu 2 ust. 1 ustawy z 1990 r. Możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawsze winna być poprzedzona poinformowaniem byłego właściciela o takiej możliwości, co oczywiście nie wyklucza sytuacji, że były właściciel mógł posiadać taką wiedzę niezależnie od urzędowego poinformowania i na tej podstawie złożyć stosowny wniosek. Jeżeli zwrot zapewniał ochronę byłym właścicielom, to nie ma absolutnie żadnego powodu by takiej samej ochrony odmawiać osobom, które w ogóle nie zostały poinformowane o możliwości zwrotu. Osoby te zostały pokrzywdzone poprzez pominięcie ich słusznych praw, co uzasadnia twierdzenie, że tym bardziej powinny być objęte ochroną przewidzianą w art. 2 ust. 1 w ramach pojęcia "nie naruszania praw osób trzecich" przez uwłaszczenie. Pominięcie przez Sąd przyczyny nie złożenia wniosku o zwrot rzutuje na nieprawidłową interpretację przepisów i prowadzi do błędnego rozstrzygnięcia. Sytuacji, w której strona nie składa wniosku o zwrot, bo nie posiadała wiedzy odnośnie takiej możliwości (pomimo, że organy mają obowiązek stronę o tym fakcie poinformować), nie można pomijać i traktować na równi z sytuacją, gdy strona z własnej winy uchybia terminowi. Przywołanie w skardze wyroków sądu miało na celu zwrócenie uwagi na możliwą interpretację i ocenę sytuacji prawnej skarżącej i odpowiednich przepisów prawa. W żadnym bowiem z tych orzeczeń nie jest wywiedzione, że złożenie wniosku o zwrot nieruchomości po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego wyłącza możliwość domagania się jej zwrotu i że sytuacja ta powoduje, że w ten sposób nie mogło dojść do naruszenia praw osób trzecich. Skarżąca nie podzieliła zatem stanowiska Sądu, że złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma rozstrzygające znaczenie dla oceny decyzji uwłaszczeniowej wydanej na podstawie art. 2 ust.1 ustawy z 1990 r., gdyż zarówno w orzeczeniu NSA z dnia 15 lutego 1999 r. sygn. akt OPS 15/98, jak i w pozostałych przywołanych przez Sąd orzeczeniach, nie zostało stwierdzone, że złożenie wniosku po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego jest jednoznaczne z tym, że nie może być mowy o naruszeniu praw byłych właścicieli, i że datą graniczną tegoż naruszenia jest data zakończenia postępowania uwłaszczeniowego. Stanowisko Sądu jest zatem za daleko idącą interpretacją tychże orzeczeń i nie zasługuje na akceptację. Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić cel jaki przyświecał ustawodawcy zarówno przy konstruowaniu uregulowań art. 69, art. 47 ust. 4 i art. 23 ust. 4 ustawy z 1985 r., jak i art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej i w taki sam sposób winien był uwzględnić cel jaki przyświecał sądom przy wydaniu powołanych w skardze rozstrzygnięciach. Celem tym przede wszystkim była szeroko pojęta ochrona praw byłych właścicieli nieruchomości i jako taki nie powinien doznawać uszczerbku poprzez wątpliwe i niejednoznaczne interpretacje omawianych zagadnień. Wykładnia systemowa i celowościowa powołanych orzeczeń, ale przede wszystkim całości ustawy z 1985 r. i ustawy ją zmieniającej, winna była doprowadzić Sąd do odmiennych konstatacji, uwzględniającej "ducha" ustawy i tychże orzeczeń, a nie tylko i wyłącznie kierować się wykładnią literalną odpowiednich uregulowań. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. W postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie art. 156 i nast. kpa przedmiotem oceny jest legalność aktu administracyjnego przez pryzmat stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania ocenianego aktu. Skoro więc przedmiotem oceny nadzorczej organu administracji w rozpatrywanej sprawie była decyzja Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1992 r., to oceny tej należało dokonać w odniesieniu do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w tym dniu. Z tego względu prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż roszczenie o zwrot nieruchomości zgłoszone w 2006 r., a więc po wydaniu decyzji Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1992 r., nie może skutkować wadą rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu tej decyzji. Decyzja ta wydana bowiem została na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464, ze zm.), w którego ust. 1 wskazano, iż grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Jednocześnie z powołanego art. 2 ust. 3 wynika, iż nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali należało stwierdzić decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności znajdujących się na tym gruncie naniesień nastąpiło zatem w trybie omawianego art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z mocy samego prawa na dzień 5 grudnia 1990 r. Nabycie to wymagało jednak stosownego potwierdzenia, które dokonywane było decyzją wojewody. Decyzja ta, w zakresie potwierdzenia nabycia prawa do gruntu i znajdujących się na nim naniesień, ma zatem jedynie charakter deklaratoryjny. Ustawowe zastrzeżenie nienaruszania praw osób trzecich przez omawiane nabycie praw do gruntu z mocy samego prawa – wyrażone w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy - należy więc odnieść przede wszystkim do samej okoliczności powstania skutku nabycia praw z mocy samego prawa. Nabycie tych praw nastąpiło bowiem niezależnie od woli organu mającego wydać decyzję potwierdzającą to nabycie. Jakkolwiek więc w dniu 5 grudnia 1990 r. zaistniał na nieruchomości nowy stan prawny z woli samego ustawodawcy, o tyle stan ten nie narusza praw osób trzecich. Prawa osób trzecich mają więc pierwszeństwo przed ukształtowaniem nowego stanu prawnego z mocy art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skoro jednak ukształtowanie nowego stanu prawnego w trybie omawianego art. 2 nastąpiło w dniu 5 grudnia 1990 r., to prawa osób trzecich musiały zaistnieć przed tym dniem, lub najpóźniej w tym dniu. Od tego bowiem dnia powstał nowy stan prawny na nieruchomości, ukształtowany omawianym art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. i dlatego stan ten nie zaistniał tylko wtedy, gdyby konkurował lub wyłączał prawa przysługujące osobom trzecim. Ustawowe zastrzeżenie nienaruszania praw osób trzecich jest bowiem wynikiem ukształtowania nowego stanu prawnego z mocy samego prawa, którego zaistnienie potwierdzane jest decyzją wojewody wydawaną w procedurze dokonywania jedynie oceny, czy dana nieruchomość spełniała w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawowe warunki do powstania nowego stanu prawnego w ramach tzw. uwłaszczenia. Prawidłowo więc wskazano w zaskarżonym wyroku, iż w postępowaniu służącym wydaniu decyzji określonej w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r., tj. potwierdzającej powstanie nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r. z mocy samego prawa, nie dokonuje się ustaleń, czy do danej nieruchomości mogą komukolwiek przysługiwać jakiekolwiek prawa, jeżeli ustalenie tych okoliczności następowało w odrębnych postępowaniach. Z tego względu, skoro powstanie nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r. wymagało potwierdzenia deklaratoryjną decyzją wojewody, to prawa osób trzecich musiały być zgłoszone wobec danej nieruchomości najpóźniej do dnia wydania tej decyzji. Ze względu bowiem na ustawowe zastrzeżenie nienaruszania praw osób trzecich przy powstaniu nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r., wojewoda zobowiązany był powstrzymać się z wydaniem decyzji w trybie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r., jeżeli przedmiotem toczącego się odrębnie postępowania byłoby ustalenie przysługiwania osobom trzecim do danej nieruchomości takich praw, które mogłyby być zniweczone przez uwłaszczenie powstałe w dniu 5 grudnia 1990 r. z mocy art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Takim odrębnym postępowaniem jest także postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej w trybie przepisów wywłaszczeniowych, jako zbędnej na cel wywłaszczenia lub nabycia, jak w niniejszej sprawie. Postępowanie to – przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1992 r. – mogło być wszczęte na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.) i tylko na wniosek uprawnionych osób. Powołany art. 69 ust. 1 stanowił bowiem, iż nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Postępowanie o zwrot nieruchomości nie mogło być zatem wszczęte z urzędu. Rozstrzyganie zaś sprawy zwrotu nieruchomości w odrębnym postępowaniu administracyjnym wykluczało dopuszczalność dokonywania jakichkolwiek ustaleń w tym przedmiocie przez wojewodę w postępowaniu o wydanie decyzji uwłaszczeniowej. Skoro organ wojewódzki nie był uprawniony - przy wydawaniu decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1992 r. – do ustalania z urzędu, czy nieruchomość objęta jego decyzją spełnia warunki do jej zwrotu określone w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, i czy w konsekwencji tego istnieją jakiekolwiek osoby uprawnione do zgłoszenia wniosku o zwrot tej nieruchomości lub jej części, to ze względu na zgłoszenie przez skarżącą wniosku o zwrot nieruchomości dopiero w 2006 r., organ wojewódzki nie mógł naruszyć powołanego art. 69, jak również pozostałych przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. dotyczących zwrotu nieruchomości. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, ustawowe zastrzeżenie nienaruszania praw osób trzecich zawarte w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. nie uprawniało organu wojewódzkiego do dokonywania w postępowaniu uwłaszczeniowym ustaleń w przedmiocie zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia, skoro dokonywanie tych ustaleń ustawodawca zastrzegł do właściwości innego organu prowadzącego odrębne w tym zakresie postępowanie wszczynane jedynie na wniosek uprawnionych osób. W związku z tym, chybione są pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w tej skardze przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, ponieważ Sąd ten w wystarczający sposób wykazał prawidłowość oceny prawnej organu nadzoru wobec decyzji Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1992 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.