I SA/Wa 173/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi O. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. I SA/Wa 173/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] grudnia 2008 r. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku O. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury nr [...] z [...] maja 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 1992 r. dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] w K. działką nr [...] położoną w J. obręb J. – w części dotyczącej dawnej działki nr [...] -utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją nr [...] z [...] stycznia 1992 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w J. przy ulicy [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie J. oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Pismem z 30 sierpnia 2007 r. O. K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji wskazując na dawną działkę nr [...], a Minister Infrastruktury decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, w części dotyczącej dawnej działki [...]. O. K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Badając ponownie całość sprawy Minister Infrastruktury wskazał, iż uwłaszczenie, które nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 -2 ustawy z 29 września 1990 r. odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe wymienione w powołanym przepisie. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Sporna nieruchomość uregulowana w księdze wieczystej KW Nr [...] o pow. [...] ha została zbyta na rzecz Skarbu Państwa – w trybie przepisów wywłaszczeniowych – przez O. K. aktem notarialnym z dnia [...] maja 1971 r. Rep. A Nr [...]. Ustalono także, że wywłaszczona nieruchomość oznaczona była jako działka nr [...], która następnie weszła w skład działki nr [...], ujętej w decyzji uwłaszczeniowej. Organ nadzoru wskazał, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa oraz istniało prawo zarządu jednostki uwłaszczeniowej, które wynikało z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w J. nr [...] z [...] października 1998 r. W dniu wydania decyzji nie były też zgłoszone roszczenia osób trzecich. W ocenie organu spełnione były zatem przesłanki uwłaszczenia. Dopiero złożenie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu ujawniało roszczenie osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. Organ podkreślił, iż sprawy o zwrot nie prowadzi się z urzędu. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości O. K. złożyła 29 marca 2006 r., a więc znacznie później, niż wydano decyzję uwłaszczeniową. Minister Infrastruktury wskazał, że skoro w dniu 5 grudnia 1990 r., ani w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości i nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich, nie było przeszkód do uwłaszczenia działką nr [...] Przedsiębiorstwa [...] w K. Zdaniem organu nadzoru brak jest podstaw do uznania, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a z akt sprawy nie wynika, aby mogły zaistnieć inne przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa, dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Organ powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z 27 stycznia 2000 r. sygn. akt III ZP 14/99 (OSNP 2000/8/294), z której wynika, że złożenie wniosku o zwrot po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej nie wywołuje – w stosunku do tej decyzji – skutków z art. 156 § 1pkt 2 Kpa. W uchwale tej wskazano również na konieczność złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skoro więc wniosek wpłynął po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, nie może to wywołać skutków z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ nadzoru zauważył, że ani w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, ani w postępowaniu uwłaszczeniowym, nie mogą być badane przesłanki dotyczące zbędności i zwrotu nieruchomości, należą one bowiem do postępowania o zwrot nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 43/07 oraz z 28 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1652/06). Organ podkreślił, że uwłaszczenie nie naruszało praw osób trzecich. Prawa te nie mogą być potencjalne, lecz ujawnione konkretnie, co w niniejszej sprawie nie zaistniało. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła O. K. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj: art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomościami w zw. z art. 47 ust. 4, art. 23 ust. 4 i art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 i art. 11 Kpa. Skarżąca podniosła, że przy rozpoznaniu sprawy Minister Infrastruktury w zupełności pominął treść przepisów, w szczególności art. 47 ust. 4 i art. 69 oraz art. 23 ust. 4 ustawy z 1985 r., które nie mogły być pomijane przy rozpatrywaniu jakiejkolwiek sprawy dotyczącej "uwłaszczenia" nieruchomości poprzednio wywłaszczonej. Dokonał również niewłaściwej interpretacji art. 2 ustawy zmieniającej z 1990 r., a w szczególności sformułowania "nie narusza to praw osób trzecich". Skarżąca zarzuciła, że organ ograniczył się do faktu nie złożenia przez nią wniosku w odpowiedniej dacie, a całkowicie pominął przyczyny takiego stanu rzeczy, która ma znaczenie decydujące. Skarżąca podniosła, że nie nie mogła domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż nie była poinformowana o takiej możliwości. Zdaniem skarżącej organ administracji jest zobowiązany przekazać taką informację stronie z urzędu i dopiero po jej uzyskaniu strona może wystąpić z wnioskiem o zwrot nieruchomości, a przepisy ustawy przewidywały procedurę powiadomienia byłego właściciela o możliwości zwrotu. Skarżąca zarzuciła, że organ dokonał błędnej interpretacji pojęcia "nie narusza to praw osób trzecich", twierdząc, że prawa te muszą być ujawnione przed datą wydania decyzji uwłaszczeniowej. Zdaniem skarżącej to organ uwłaszczający miał pełne prawo do oceny, czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel zgodny z wywłaszczeniem i czy wystąpiły wszystkie przesłanki z art. 69 ustawy. Niedopełnienie przez organ uwłaszczający tych obowiązków oznaczało wydanie decyzji wbrew oczywistej treści art. 47 ust. 4 ustawy i całkowite pominięcie uprawnień byłej właścicielki nieruchomości i naruszeniu jej praw (art. 2 ustawy zmieniającej). Skarżąca podniosła, że poprzedni właściciel ma prawo uczestniczyć w postępowaniu uwłaszczeniowym, gdyż dotyczy ono jego interesu prawnego. Skarżąca powołała się na orzeczenie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazała, iż decyzja uwłaszczeniowa pozostaje w sprzeczności z treścią przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak również z zasadami procedury administracyjnej, co powoduje, że jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa i powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności, co powinno skutkować stwierdzeniu jej nieważności. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 i 11 Kpa polegające na nienależytym wyjaśnieniu przesłanki, którymi kierował się organ przy rozpatrywaniu sprawy. Podniosła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niemalże w całości powtórzeniem uzasadnienia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, co prowadzi do wniosku, iż organ w nienależyty sposób rozpoznał sprawę. Zarzuciła, że organ nie rozważył na nowo, w sposób wszechstronny sprawy i wszystkich jej prawnych aspektów, a wniosek skarżącej został rozpoznany "szablonowo" i bez należytej staranności i odniesienia się do wszystkich zarzutów. Uzasadnienie każdej decyzji winno bowiem być skonstruowane w ten sposób, by z jego treści wynikało czym kierował się dany organ w rozstrzyganiu sprawy, a przede wszystkim winno zawierać dokładne i wnikliwe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń strony uznanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że skarga nie jest zasadna. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i nie budzić najmniejszej wątpliwości. W ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo i wnikliwie przeprowadził postępowanie i słusznie wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji uwłaszczeniowej. Skarżąca zarzuciła, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ustawy 29 września z 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w zw. z art. 47 ust. 4 i 69 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w szczególności gdy chodzi o zasadę wyrażoną w art. 2 ust. 1 ustawy z 1990 r. "nie narusza to praw osób trzecich". Jak wynika z akt sprawy, w dacie 5 grudnia 1990 r. sporna nieruchomość, tj. dawna działka nr [...], pozostawała w Zarządzie Przedsiębiorstwa [...] w J. na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w J. A więc spełniona została przesłanka określona w art. 2 ust. 1 zd. 1 ustawy z 1990 r. Decyzja uwłaszczeniowa została wydana [...] stycznia 1992 r. Skarżąca z wnioskiem o zwrot wystąpiła 29 marca 2006 r. Niezbędne jest podniesienie, że skarżąca błędnie rozumie sformułowanie "nie narusza to praw osób trzecich", zawarte w art. 2 ust. 1 zd. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Niewykorzystanie nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej samo przez się nie stanowi przeszkody do uwłaszczenia, gdyż w myśl art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1995 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, obok wystąpienia przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia, konieczne było jeszcze złożenie wniosku o zwrot. Dopiero złożenie wniosku osób uprawnionych (byłego właściciela lub jego spadkobierców) o zwrot, ujawniało roszczenia osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1990 r. (por. uchwałę SN, sygn. akt III ZP 14/99, LEX 38852 i wyroki NSA sygn. akt I S.A. 2394/99, LEX 75559 oraz I OSK 1652/06, LEX 417167 I OSK 43/07, LEX 456493). Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, ani przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego, ani w jego toku, nie został złożony wniosek o zwrot nieruchomości. Powoływane przez skarżącą orzeczenia na okoliczność uprawnień byłego właściciela w postępowaniu uwłaszczeniowym należy rozpatrywać z uwzględnieniem stanów faktycznych, w jakich one zapadły. I tak: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 1999 r., OPS 15/98 stanowi, że złożenie po dniu 5 grudnia 1990 r. wniosku na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) o zwrot nieruchomości, o której mowa w art. 2 ust. 1-3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie stanowi przeszkody w dochodzeniu tego roszczenia, w szczególności jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże uchwała wydana była w stanie faktycznym, w którym złożony został wniosek o zwrot nieruchomości po wszczęciu postępowania uwłaszczeniowego, a przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej. Z kolei uchwała Sądu Najwyższego z 27 stycznia 2000 r., sygn. akt III ZP 14/99, LEX 38852 stwierdza, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, nie stają się przedmiotem praw określonych w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jeżeli w tym dniu były zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), a uprawniony złożył wniosek o zwrot nieruchomości. Zaś w wyroku z 29 kwietnia 1994 r., sygn. akt IV S.A. 870/93, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ratio legis użytego w art. 2 ust. 1 in fine ustawy z dnia 28 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zwrotu "nie narusza to praw osób trzecich" polega na zapewnieniu ochrony praw byłych właścicieli do wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), którzy złożyli wnioski o zwrot takiej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990r. Natomiast stan faktyczny, w jakim zapadł wyrok Sądu Najwyższego z 8lutego 1996 r. w sprawie III ARN 65/95, na który również powołuje się skarżąca, był odmienny w porównaniu z niniejszą sprawą. Otóż byłemu właścicielowi zwrócono wywłaszczoną nieruchomość. Decyzja w przedmiocie zwrotu została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez przedsiębiorstwo, które wystąpiło z wnioskiem o uwłaszczenie tej nieruchomości. Zważyć należy, że w tamtej sprawie wniosek o zwrot był złożony przed wydaniem decyzji w przedmiocie uwłaszczenia. Jak więc wynika z wyżej powołanych orzeczeń, data złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma rozstrzygające znaczenie dla oceny decyzji uwłaszczeniowej wydanej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 1990 r. Jak wyżej zaznaczono, skarżąca złożyła wniosek o zwrot dopiero w 2006 r., a więc wiele lat po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego. Wobec tego skoro przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego, ani w czasie, kiedy postępowanie to było prowadzone, nie został złożony wniosek o zwrot, to nietrafny jest zarzut skargi nie powiadomienia byłego właściciela (albo jego następcy prawnego ) o toczącym się postępowaniu uwłaszczeniowym. Zarzucanie zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów art. 23 ust. 4, 47 ust. 4 i 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jest niezasadne. Przepis art. 23 ustawy zawarty w jej rozdziale 3 pt. "Sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem, dzierżawę i użyczenie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy" - jako dotyczący innych stosunków prawnych - nie był i nie mógł być stosowany ani w postępowaniu uwłaszczeniowym ani w nadzorczym. Także przepisy art. 47 i 69 powołanej ustawy dotyczące zwrotu nieruchomości nie mogły mieć zastosowania, skoro w wyżej wskazanych terminach wniosek o zwrot nie został złożony. Przepisy te mogłyby stanowić negatywną przesłankę uwłaszczeniową, jednakże pod warunkiem, gdyby najpóźniej przed zakończeniem tego postępowania został złożony wniosek o zwrot nieruchomości. Nietrafne również są wywody skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 9 i 11 kpa oraz odnośnie wadliwego uzasadnienia. Organ nadzoru prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, prawidłowo zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych, dokonując jego właściwej kwalifikacji prawnej i wyjaśniając motywy, którymi kierował się wydając zaskarżoną decyzję. Zważyć należy, że wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawierał żadnych nowych argumentów prawnych i faktycznych w porównaniu z jej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Dlatego zarzut, że organ w zaskarżonej decyzji podzielił argumentację z decyzji poprzedzającej, nie może być skuteczny. Organ bowiem ponownie rozpoznał sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) Sąd oddalił skargę.