I OSK 1182/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1409/08 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1409/08 oddalił skargę Gminy W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 19 listopada 2007 r. do Starosty Powiatu W. wpłynął wniosek B. N., Jacka J.N., T.W. N., K.N. W., Z.J., B. L. J., M. I. J., K. E. W. i M. J. reprezentowanych przez pełnomocnika radcę prawnego A.S. o zwrot nieruchomości oznaczonej w starej ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. 01799 ha nabytej przez Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. Przy czym, z powołanego aktu wynika, że przedmiotowa działka była położona na terenie przeznaczonym pod skoncentrowane budownictwo wielomieszkaniowe "Osiedle K.i". W związku z powyższym, Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] orzekł o zwrocie nieruchomości będącej własnością Gminy W. oznaczonej numerem [...] o pow. 0,1816 ha, na rzecz następujących osób: Z.J. w (4/48 części), M.I.J.(w 4/48 części), B.L.J. (w 8/48 części), A.M.J.(w 8/48 części), K.E.W. (8/48 części), B.N. (w 4/48 części), J.J.N.(w 4/48 części), T.W.N.(w 4/48 części), K.N.W.(w 4/48 części). Jednocześnie zobowiązano ww. osoby do wpłaty niżej podanych kwot z tytułu zwrotu odszkodowania na rzecz Gminy W. w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się decyzji wskazując do zwrotu – Z. J. – 2216,25 zł, M. I. J. – 2216,25 zł, B. L. J. – 4432,50 zł, A. M. J. – 4432,50 zł, K.E.W. – 4432,50 zł, B.N. – 2216,25 zł, J.J.N. – 2216,25 zł, T.W.N.– 2216,25 zł, K.N.W.– 2216,25 zł – razem do zwrotu 26595,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że opisana powyżej nieruchomość jest aktualnie oznaczona jako działka nr 4845 o pow. 0,1816 i stanowi własność Gminy W. W planie zagospodarowania przestrzennego Centrum W. uchwalonego Uchwałą [...] Rady Gminy w W. z dnia [...] maja 1999 (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 56 poz. 2056) działka nr [...] jest położona na terenie oznaczonym symbolem 27UA przeznaczonym pod usługi ogólnomiejskie i administracji. W ocenie Starosty W. przedmiotowa nieruchomość jest zbędna, gdyż określony w akcie notarialnym cel wywłaszczenia – budowa osiedla mieszkaniowego nie został zrealizowany i do chwili obecnej działka ta jest niezagospodarowana. Powyższa decyzja stała się przedmiotem odwołania Burmistrza W. do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Zdaniem odwołującego, skoro przedmiotowa nieruchomość została nabyta aktem notarialnym w drodze czynności cywilnoprawnej, a nie w trybie wywłaszczenia decyzją administracyjną, to poprzedni właściciele nie mogą żądać jej zwrotu. Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei w myśl art. 137 ust. 1 cytowanej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż w tej sprawie cel nabycia przez Skarb Państwa ww. nieruchomości został określony jako budowa skoncentrowanego budownictwa wielomieszkaniowego "Osiedle K.i", zaś z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że na zwracanej nieruchomości nie dokonano żadnych prac związanych z budową planowanej inwestycji. Ponadto podkreślił, że Burmistrz W. w piśmie z dnia 14 stycznia 2008 r. znak: [...] podał, że na nieruchomości, która stanowi przedmiot niniejszego postępowania, od połowy lat dziewięćdziesiątych do dnia dzisiejszego znajduje się targowisko miejskie. W ocenie organu odwoławczego jest zatem oczywiste, że "cel wywłaszczenia" przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany w wymaganym terminie, co skutkuje koniecznością jej zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Gminy W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o jej uchylenie. Skarżąca zaskarżonej decyzji, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi podała, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta aktem notarialnym w drodze czynności cywilnoprawnej, a nie decyzją administracyjną w trybie wywłaszczenia, co oznacza, że byli właściciele nie mogą żądać jej zwrotu, gdyż instytucja zwrotu odnosi się bowiem jedynie do nieruchomości wywłaszczonych. W ocenie Gminy W. w świetle przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie można zrównać skutków prawnych umów o nabycie nieruchomości z decyzjami administracyjnymi o wywłaszczeniu nieruchomości. Ponadto, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1992 r. III AZP 11/92 wskazała, że umowę o przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości uznać należy za umowę sprzedaży nieruchomości taką samą, jak każdą inną tego rodzaju umowę, wobec tego stosuje się do niej wszystkie przepisy prawa cywilnego i to bez tworzenia szczególnych praw czy też obowiązków dla którejkolwiek ze stron. Regulacja ta oznacza, iż w odniesieniu do nieruchomości nabytej w drodze umowy pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przy żądaniu zwrotu tryb administracyjnoprawny nie miał zastosowania. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, iż w tej sprawie materialnoprawną podstawę do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiły przepisy art. 136 § 3 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepis art. 136 § 3 ww. ustawy stanowi, że poprzedni właściciel lub spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 216 cyt. ustawy roszczenie o zwrot przysługuje nie tylko w razie wywłaszczenia nieruchomości na podstawie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale również dotyczy nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych ustaw taksatywnie wymienionych w tym przepisie, w tym m.in. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Z akt sprawy wynika, że na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w W. z dnia [...] maja 1988 r. [...] wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ustalono odszkodowanie za działkę nr [...] o pow. 1799 m2 położoną w W. przy ul. [...] 20 wraz z naniesieniami na kwotę 2 735.003 zł. W powyższej decyzji zawarto też sformułowanie, że ww. działka przeznaczona jest pod "Osiedle K.". Następnie aktem notarialnym nr rep. [...] z dnia [...] maja 1988 r. współwłaściciele przedmiotowej działki nr [...] zbyli jej własność na rzecz Skarbu Państwa za cenę 2 735.003 zł. Przy czym, w akcie tym znalazł się zapis, że działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe "Osiedle K.", a przy zawarciu aktu notarialnego okazana została m.in. wyżej opisana decyzja nr [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie spór sprowadza się do wykładni przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a mianowicie ustalenia, czy przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości należy stosować również do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego, zawartego w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. I OSK 1863/06 (niepubl.) wskazał, że ww. przepis o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy "dotyczy także nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości, po wyznaczeniu przez organ, na podstawie art. 53 ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), terminu do zawarcia umowy". Dokonując wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku stwierdził, że przejmowanie i nabywanie nieruchomości na własność Państwa w związku z wyznaczeniem terenów budowlanych następowało w różnych formach: decyzji administracyjnych, przejęcia z mocy prawa i na podstawie umowy. Przy czym, nabycie nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, a "wywłaszczenie" i "przejęcie" są sposobami uzyskania własności właściwymi dla prawa publicznego, w tym administracyjnego. Jednakże "ocena, czy nieruchomość nabyta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie może abstrahować od ustalenia, czy nieruchomość ta była przedmiotem procedury wywłaszczeniowej, bowiem hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są objęte przypadki nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, jeśli umowa została zawarta bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu między innymi pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne lub uspołecznione budownictwo mieszkaniowe. Taką umowę można było by określić jako zawieraną w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale nie na jej podstawie". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro w niniejszej sprawie ustalono, że istniał związek pomiędzy zbyciem nieruchomości w drodze umowy, a zamiarem wywłaszczenia terenu pod budowę "Osiedla K. " w W. (decyzja z dnia [...] maja 1988 r. nr [...], ustalająca na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wysokość odszkodowania) to nie można uznać, że umowa sprzedaży działki nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. zawarta została w trybie cywilnoprawnym, bowiem tego rodzaju procedura podejmowana była w warunkach przymusowych i była elementem procedury wywłaszczenia. W związku z powyższym, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiotowej sprawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. miał zastosowanie, gdyż z akt sprawy wynika, że na przedmiotowej działce nie zostały zrealizowane żadne cele inwestycyjne związane z budową "Osiedla K.". Skoro w wymaganym terminie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany to spełnione zostały przesłanki jej zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela. lub jego spadkobiercy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina W. i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że omawiany przepis znajduje zastosowanie do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podała, że technika legislacyjna zastosowana przez ustawodawcę w art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie jest doskonała, albowiem w pkt 1 i 2 ww. przepisu ustawodawca wyraźnie wskazuje podstawę prawną nabycia nieruchomości, która uprawnia do żądania jej zwrotu przez osoby pozbawione prawa własności. Natomiast w art. 216 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy podano jedynie, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), bez określenia konkretnego przepisu, który miałby stanowić faktyczną podstawę odebrania własności uprawnionym podmiotom. Zastosowana technika legislacyjna nie pozwala na stosowanie przepisu wprost, ale wymaga dokonania jego wykładni z odwołaniem się do zasad wykładni obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz do wykładni celowościowej art. 216 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. W ocenie autora skargi kasacyjnej prawidłowa wykładnia tego przepisu nie pozwala abstrahować od faktu, iż w art. 216 ust. 2 pkt 1 i 3 cyt. ustawy możliwość żądania zawrotu nieruchomości powstaje wyłącznie w przypadku pozbawienia właściciela prawa własności w sposób władczy, a nie w przypadku zawarcia umowy. Natomiast przyjęcie, iż pkt 3 tegoż ustępu przewiduje szersze możliwości zwrotu nieruchomości jest nieuprawnioną w kontekście wyjątkowego charakteru przedmiotowej regulacji, wykładnią rozszerzającą. Ponadto, zdaniem kasatora okoliczność, czy konkretna nieruchomość była przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego ma dla sprawy znaczenie, ale wyłącznie wtedy, gdy prawo własności nieruchomości ostatecznie zostanie odebrane w drodze administracyjnej, tj. na skutek decyzji wywłaszczeniowej, a nie wtedy, gdy strony zawarły umowę cywilnoprawną. Autor skargi kasacyjnej wskazał również, że właściciel nieruchomości, która mogła zostać wywłaszczona, tj. "nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego", mógł zostać pozbawiony prawa własności, co w żadnej mierze nie ograniczało możliwości przeniesienia prawa własności w drodze umowy, a przesłanki jakimi kierują się właściciele nieruchomości zawierając umowę lub odmawiając zawarcia umowy są z punktu widzenia ustawy obojętne. Poza tym, kasator podkreślił, że skoro osoba, która na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzedała nieruchomość mogącą podlegać wywłaszczeniu, nie ma prawa żądania jej zwrotu, to zasada ta powinna mieć także zastosowanie do nieruchomości nabytych na podstawie ustawy z 1985 r., albowiem nie ma żadnych jurydycznych argumentów, które uzasadniałyby odmienne stosowanie prawa w stosunku do osób które sprzedały nieruchomość w czasie obowiązywania jednej bądź drugiej ustawy. Natomiast wskazane w art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 omawianej ustawy przypadki możliwości żądania zwrotu nieruchomości, dotyczą wyłącznie władczego pozbawiania własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny określone w ustępie 2 powołanego artykułu w rozpoznawanej sprawie nie występują. Zgłoszony w skardze kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię oznacza, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, odnoszących się zarówno do okoliczności dotyczących nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, jak i związanych z ustaleniem występowania w sprawie przesłanek zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 136 i art. 137 cyt. ustawy. Oceniając zasadność podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, iż art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi o odpowiednim stosowaniu rozdziału 6 działu III tej ustawy do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa to stosowanie z uwzględnieniem cech właściwych materii regulowanej ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Uwzględniając ten element normy prawnej, to jest odpowiedniego stosowania, wykładnia może prowadzić do stosowania normy prawnej wprost, do stosowania normy prawnej z modyfikacją uwzględniającą przedmiot regulacji, do wykluczenia stosowania normy prawnej. Przy wykładni odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego, należy przyjąć, że przepis ten należy stosować wprost do nabycia nieruchomości na podstawie przepisów tej ustawy. Dla ustalenia pojęcia "nabycia" na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości trzeba uwzględnić zakres zróżnicowania regulacji przyjętej w art. 216 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi: Przepisy rozdziału 6 dział III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Art. 216 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza – tak jak w art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 – ograniczenia podstawami prawnymi nabycia nieruchomości. Oznacza to, że zakresem swym obejmuje on nie tylko formę administracyjną nabycia nieruchomości w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu, ale również formę cywilnoprawną – formę umowy. Wynika to z regulacji Rozdziału 6 p.t. "Wywłaszczenie nieruchomości" powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która wprowadzała wprost regułę pierwszeństwa nabycia w drodze umowy, a tylko po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy przejście na tryb i formę administracyjną (art. 53 ust. 1 pierwotnego brzmienia – Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Taka regulacja pierwszeństwa formy cywilnoprawnej przy procedurze nabycia nieruchomości musi zostać uwzględniona przy wykładni pojęcia nabycia przyjętego w art. 216 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazać należy, iż art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w pierwotnym brzmieniu stanowił: "Terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczył zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy". Z tego względu nie można analizować nabycia w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia nieruchomości. Dla odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego objętego normą prawną art. 216 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami niezbędne jest zatem uwzględnienie związku nabycia w formie cywilnoprawnej z realizacją celu publicznego. Z tego zakresu stanu hipotetycznego należy wyłączyć jedynie tego rodzaju nabycie, które nie pozostawało w związku z celami publicznymi. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 powyższej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są objęte tylko te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z celami wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny. Nabycie na rzecz Skarbu Państwa w związku z obowiązkiem jej nabycia na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczania stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej. Upływ wyznaczonego przez organ administracji państwowej terminu powodował przystąpienie do dalszych czynności związanych z wywłaszczaniem (art. 53 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w pierwotnym brzmieniu). Pominięcie przy wykładni tego rozwiązania prawnego narusza art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Trudno przyjąć zasadność wykładni odpowiadającej zasadzie sprawiedliwości społecznej różnicującej sytuację prawną jednostek tylko w oparciu o formalistyczne pojmowanie wywłaszczenia nieruchomości przez przyjęcie wyłącznie trybu administracyjnego z wyłączeniem trybu cywilnoprawnego powiązanego z procedurą wywłaszczenia na realizację celu publicznego. Przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. jest zatem prawidłowa i w pełni odpowiada standardom demokratycznego państwa prawnego. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni powołanej normy nie zawiera więc usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.