II SA/Bd 114/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2009r. sprawy ze skargi M. R., K. S., K. W. – wspólników spółki cywilnej A. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] października 2008r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących kwotę 3080 (trzy tysiące osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. R., K. S., K. W. – wspólnicy spółki cywilnej Ośrodek Szkolenia "C." wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] października 2008 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Zaskarżone postanowienie zostało podjęte w następującym stanie sprawy administracyjnej: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...] na podstawie art. 68, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał współwłaścicielowi budynku – Ośrodkowi Szkolenia "C." s.c. – opróżnienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. T. [...] we W. Obowiązkowi temu na podstawie art. 108 kpa nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jednocześnie zobowiązano właściciela do wykonania doraźnych zabezpieczeń elementów stwarzających bezpośrednie zagrożenie dla osób przebywających w budynku oraz w rejonie budynku, zabezpieczenie przedmiotowego budynku przed dostępem osób postronnych i umieszczenie na budynku zawiadomienia o grożącym niebezpieczeństwie i zakazie użytkowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W. pismem z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] wobec nie wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. skierował do właściciela budynku upomnienie z wezwaniem do niezwłocznego wykonania decyzji wskazując, że w przypadku nie wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] lipca 2007 r. w terminie 14 dni od doręczenia upomnienia, wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne. W odpowiedzi na upomnienie właściciele budynku oświadczyli, że tuż przed wydaniem decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Miasta W. z dnia [...] lipca 2007 r. nakazującej opróżnienie tego budynku, podjęli działania mające na celu zmuszenie obecnych lokatorów do opuszczenia budynku. Lokatorzy jednak dobrowolnie nie zastosowali się do wezwania wobec powyższego sprawa w przedmiocie wydania nieruchomości skierowana została na drogę postępowania sądowego i jest w toku. Tym samym właściciele budynku podnieśli, że wszczynanie egzekucji uważają za przedwczesne i nieuzasadnione wobec tego, że postępowanie sądowe w przedmiocie wydania nieruchomości nie zostało jeszcze zakończone. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W. wobec nie wykonania przez właścicieli budynku decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] lipca 2007 r. wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji w stosunku do Ośrodka Szkolenia "C." s.c. i nałożył grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku w wysokości [...] zł. Organ nadzoru uzasadniając swoje stanowisko podkreślił, iż decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, natomiast jak wynika z przedłożonych dokumentów dopiero w 2008 r. zobowiązany skierował sprawę na drogę postępowania sądowego i jeszcze nie ma prawomocnego wyroku. Pismem z dnia [...] października 2008 r. zobowiązany wniósł zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] października 2008 r. argumentując, że zobowiązany podjął czynności zmierzające do wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. jednakże z uwagi na charakter sprawy nie jest możliwe jej wykonanie do czasu rozstrzygnięcia przez sąd sprawy o wydanie nieruchomości. Z uwagi na to, iż dla zamieszkałych tam ludzi, budynek stanowił jedyne lokum, niemożliwe było ich pozbawienie z dnia na dzień "dachu nad głową". Zostało też wniesione zażalenie na powyższe postanowienie o nałożeniu grzywny. W zażaleniu wspólnicy Spółki domagali się uchylenia postanowienia i umorzenia wszczętego postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu zażalenia zobowiązany argumentował, iż zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W niniejszej sprawie, zdaniem zobowiązanego, nie uchylał się on od wykonania nałożonego na niego obowiązku, a zatem brak jest podstaw do podjęcia jakichkolwiek czynności egzekucyjnych. Zanim wydana została decyzja w dniu [...] czerwca 2007 r. Ośrodek Szkolenia "C." s.c. wezwał lokatorów zamieszkujących w budynku do jego opuszczenia, a z uwagi na niezastosowanie się do wezwania, w dniu [...] czerwca 2008 r. złożony został pozew do sądu o wydanie nieruchomości i zapłatę odszkodowania. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W. nie uwzględnił zgłoszonego zarzutu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu zażalenia Ośrodka Szkolenia "C." s.c. postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny wskazując, że podstawą nałożenia obowiązku była decyzja administracyjna Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...], a zobowiązany nie skorzystał z prawa zaskarżenia decyzji odwołaniem, co pozwoliło wysnuć wniosek, jak podkreślił organ odwoławczy, iż godził się z nałożonym obowiązkiem. Skutkiem jej nie zaskarżenia decyzja stała się ostateczna i podlegała wykonaniu. Niewykonanie choćby części obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji uzasadnia wszczęcie postępowania egzekucyjnego i nałożenie grzywny. Organ odwoławczy podkreślił również, że w istocie grzywna w celu przymuszenia, tak jak i każdy inny środek egzekucyjny, jest uciążliwa, ale jej nałożenie ma na celu przymuszenie wykonania nałożonego obowiązku, gdy osoba zobowiązana nie wykonuje obowiązku dobrowolnie. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z prawa budowlanego w pierwszej kolejności należy zastosować grzywnę w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Zobowiązana oprócz zażalenia na postanowienie o nałożenie grzywny, złożyła zażalenie na nieuwzględnienie zarzutu z [...] października 2008 r. W wyniku rozpatrzenia zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. uchylił zaskarżone postanowienie, uznając, że w rozpoznawanej sprawie występuje niewykonalność orzeczenia w związku z regulacją zawartą w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266). W przypadkach przewidzianych w ustawie gmina powinna zapewnić lokale socjalne i lokale zamienne. Dotyczy to przypadków opróżnienia lokali w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku. W skardze do sądu administracyjnego wspólnicy Ośrodka Szkolenia "C." s.c. – M. R., K. S., K. W. wnieśli o uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wydanego w następstwie złożenia zażalenia na postanowienie o nałożenie grzywny, zarzucając naruszenie: ← art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, iż zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku i koniecznym jest zastosowanie środków egzekucyjnych, ← art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nieuwzględnienie w dotychczas prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym i przy zastosowaniu środków egzekucyjnych, iż w przedmiotowej sprawie obowiązek opróżnienia budynku mieszkalnego ciąży na gminie, a nie na zobowiązanym, ← art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skarżący zwrócili uwagę, że organ odwoławczy uwzględnił zażalenie na postanowienie o nieuwzględnienie zarzutu, gdyż w rozpatrywanej sprawie zachodzi niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zobowiązanym do dostarczenia lokali zamiennych jest gmina. W tych okolicznościach skoro na gminie ciąży ten obowiązek, skarżący nie może ponieść konsekwencji opieszałości gminy. Wadliwe, zatem było wystawienie tytułu wykonawczego i zastosowanie środków egzekucyjnych. Zobowiązany podjął wszelkie możliwe czynności zmierzające do opróżnienia lokali, lecz nie jest władny zapewnić lokali zastępczych. Sprawa przed sądem cywilnym jest w toku. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi powołując się na tożsame argumenty jak w zaskarżonym orzeczeniu. Odnosząc się, do zarzutów ujętych w skardze, organ podkreślił, iż niewykonanie choćby w części obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...] jest faktem wyczerpującym przesłanki przemawiające za wszczęciem postępowania egzekucyjnego i zastosowaniem środka egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z treści art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc jednak związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także tych wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem sprawy jest ocena zasadności nałożenia grzywny w celu przymuszenia w przypadku częściowej i przejściowej niewykonalności tytułu wykonawczego. W związku ze wszczęciem postępowania egzekucyjnego zobowiązani złożyli zarzut ujęty w art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Według żalących wykonali oni obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego, gdyż podjęli wszelkie możliwe próby zmierzające do opróżnienia przez lokatorów zagrożonego budynku. Postanowieniem WINB z [...] grudnia 2008 r. uchylono postanowienie PINB o nieuwzględnieniu zarzutu, uznając, że przedstawione przez zobowiązanych okoliczności pozwalają na stwierdzenie o przejściowej niewykonalności tytułu. Zaistniały stan faktyczny wiąże się ze szczególną sytuacją, w której obowiązek wynikający z tytułu nie obejmuje bezpośrednio osób zamieszkujących w zagrożonym budynku. Zobowiązanie właściciela budynku do opróżnienia lokali skutkuje koniecznością podjęcia czynności o charakterze cywilnoprawnym, które przy braku dobrowolnego opuszczenia lokali przez lokatorów wymagają wszczęcia postępowania przed sądem powszechnym. Jeżeli pomiędzy zajmującymi lokal a właścicielem dochodzi do sporu, spełnienie obowiązku wyrażonego w tytule administracyjnym nastąpi po wyegzekwowaniu obowiązku będącego wynikiem rozstrzygnięcia sporu cywilnego. Jak organ wskazał, dodatkową przeszkodą będzie konieczność zapewnienia lokali zastępczych przez inny podmiot - gminę, by doszło do ostatecznego wykonania orzeczenia sądu powszechnego. Te okoliczności bezpośrednio rzutują na wykonalność obowiązku zawartego w punkcie 1 tytułu tj. opróżnienia lokalu. Organ jednak uchylając postanowienie o odmowie uwzględnienia zarzutu nie ograniczył zakresu uchylenia. W takiej sytuacji dopiero przy ponownym rozpoznaniu sprawy (wskutek uchylenia postanowienia o nieuwzględnieniu zarzutu). Organ egzekucyjny I instancji ustali ewentualny zakres wykonalności obowiązku, który pozwoli na prowadzenie egzekucji w odniesieniu do pozostałych obowiązków wynikających z tytułu. Podstawy zarzutów zawarte w art. 33 dotyczą istoty postępowania egzekucyjnego a od ich rozpatrzenia zależy, czy postępowanie egzekucyjne może się w ogóle dalej toczyć. To tym samym bezpośrednio rzutuje na ocenę możliwości zastosowania jakiegokolwiek środka egzekucyjnego. Warunkiem zastosowania środka egzekucyjnego będzie więc wynik postępowania w przedmiocie rozpoznania zarzutu. Ustalenie zakresu podstaw do prowadzenia egzekucji umożliwi zastosowanie odpowiedniego środka egzekucyjnego. Wprawdzie uwzględnienie zarzutu nastąpiło po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny ale okoliczności dotyczące częściowej i przejściowej niewykonalności tytułu były znane organowi. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (p.e.w.a.) organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, ale nie oznacza to, by był on zwolniony od badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej w ogóle. Warunkiem zastosowania określonego środka egzekucyjnego jest wszczęcie postępowania po uprzednim zbadaniu dopuszczalności egzekucji. Postępowanie może być wszczęte gdy egzekucja administracyjna jest dopuszczalna. Słusznie organ wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić, że egzekucja w ogóle jest niedopuszczalna. Wystąpiła tylko przejściowa przeszkoda dotycząca wykonalności w odniesieniu do części tytułu. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest zastosowanie środka w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie o nałożeniu grzywny wydano wraz z wszczęciem postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] października 2008 r. Tytuł oparto na decyzji [...] z [...] lipca 2007 r. nakazującej właścicielowi budynku – spółce cywilnej - Ośrodek Szkolenia "C." opróżnienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. T. [...] we W. Oprócz tego zobowiązano do wykonania doraźnych zabezpieczeń elementów stwarzających bezpośrednie zagrożenie dla osób przebywających w budynku oraz w rejonie budynku, zabezpieczenia budynku przed dostępem osób postronnych i umieszczenia na budynku zawiadomienia o grożącym niebezpieczeństwie oraz zakazie użytkowania. Materiał zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do ustalenia, że zobowiązani wykonali obowiązek w tym zakresie. Nie można, zatem podzielić stanowiska zobowiązanych, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy jest sprzeczne z prawem. Częściowa niewykonalność tytułu nie ogranicza organu w egzekwowaniu pozostałych obowiązków. W przeciwnym przypadku nie podjęcie czynności zamierzających do zabezpieczenia budynku realnie grozi katastrofą budowlaną. Podjęcie, zatem przez organy działań zamierzających do wyegzekwowania wykonalnych obowiązków w drodze przymusu nie budzi wątpliwości. Konieczne jest jednak rozważenie czy bez względu na zakres wykonalności tytułu należy zastosować taki sam środek egzekucyjny. Organ wybierając odpowiedni środek egzekucyjny powinien kierować się nie tylko jak najmniejszą dolegliwością środka egzekucyjnego ale również jego efektywnością. Jeśli zobowiązani nie wykonają dobrowolnie czynności zapobiegających pogorszeniu stanu budynku i nie eliminują bezpośrednio zagrożenia dla osób tam przebywających organ winien rozważyć ewentualną celowość zastosowania wykonania zastępczego. Jeśli organ uzna za celowe zastosowanie grzywny w celu przymuszenia powinien ocenić czy modyfikacja polegająca na przejściowej niewykonalności części tytułu nie powinna znaleźć odzwierciedlenia w adekwatności zastosowanego środka egzekucyjnego a przynajmniej wymaga bliższego uzasadnienia, dlaczego zdaniem organu, jeśli zobowiązani w części podjęli czynności zamierzające do wykonania obowiązku, (obowiązku który w pewnym zakresie nie zależy od ich aktywności) mają być obciążeni niezmienionym środkiem egzekucyjnym tak co do formy jak i wysokości obciążenia. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie PINB. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, uwzględniając zakres wykonania obowiązku, będący wynikiem rozpoznania sprawy po uchyleniu postanowienia o nieuwzględnieniu zarzutu organ powinien, stosując określony środek egzekucyjny uzasadnić swój wybór kierując się głównie efektywnością i adekwatnością środka, jeśli stan budynku grozi katastrofą budowlaną (art. 30 ustawy o p.e.w.a.).