II SA/Wr 44/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki silosa do składowania kiszonki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nakazał H. i J. K. na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego likwidację dołu w ziemi służącego jako zbiornik do składowania kiszonki i rozbiórkę dobudowanego do niego zbiornika na odcieki oraz przywrócenie terenu do stanu pierwotnego. Organ ustalił, że dół do składowania kiszonki na działce nr [...] został wykonany w latach 80- tych, zaś w 2005r. dobudowano do dołu studzienkę na odcieki oraz szczelny zbiornik. Zbiornik ze studzienką nie mógł zostać wykonany na podstawie zgłoszenia, gdyż działka nr [...] nie jest działką siedliskową. Plan miejscowy z 2001r. przeznacza działkę nr [...] pod zabudowę mieszkaniową, zatem nie można przystąpić do legalizacji obiektu. Dół stanowi budowlę rolniczą (§3 rozporz. z 7.10.1997r. Dz. U. Nr 132, poz. 877), którą w latach 2005-2006 poddano przebudowie (art. 3 pkt 7 a prawa budowlanego) wymagającą pozwolenia na budowę. Budowla narusza ponadto warunki techniczne z §1, 11 i 35 powołanego rozporządzenia. Decyzją z dnia 22 stycznia 2007r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu należało rozstrzygnąć, czy inwestor dokonał dwóch samowoli, przez wybudowanie zbiornika do składowania kiszonki przed dniem 1.01.1995r. a następnie wybudowanie zbiornika na odcieki w latach 2005-2006, czy też nastąpiła samowolna przebudowa legalnie istniejącego zbiornika. W odniesieniu do obiektów wybudowanych samowolnie przed dniem 1.01.1995r. stosuje się ustawę z 1974r., przy czym dowolne było ustalenie o braku pozwolenia na budowę zbiornika, gdy nie istniał obowiązek przechowywania takiej dokumentacji. W razie przyjęcia, że miała miejsce jedynie przebudowa, należało stosować art. 50-51 obecnej ustawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] organ I instancji na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 24. 10.1974r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy – Prawo budowlane z 7.07.1994r. (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) nakazał H. i J. K. przymusową rozbiórkę silosu do składowania kiszonki wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy na działce nr [...], znajdującego się na terenie nie przeznaczonym zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym pod tego rodzaju zabudowę oraz przymusową rozbiórkę dobudowanego do silosu bez wymaganego pozwolenia na budowę szczelnego zbiornika na odcieki wraz ze studzienką ściekową i przyłączem, a ponadto nakazał doprowadzenie terenu działki z gruntami ornymi do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył dotychczas przeprowadzone dowody oraz nowy dowód w postaci pozwolenia na budowę m.in. silosu przez J. K., lecz na działce siedliskowej nr [...]. Działka nr [...] położona jest za drogą gminną, w odległości około 200 m od siedliska. Organ stwierdził, że również plan miejscowy zatwierdzony zarządzeniem Naczelnika Powiatu G. nr [...] nie dopuszczał możliwości budowy silosu na działce nr [...] . Według organu, z przeprowadzonych dowodów wynika, że w 1980 r. na działce nr 186 został samowolnie wykonany dół w ziemi, jako obiekt budowlany służący jako zbiornik do składowania kiszonki. Była to budowla ziemna (art. 2 ust. 1 ustawy z 1974r.) wymagająca pozwolenia na budowę (art. 28-32 cyt. ustawy, dział 3 rozporządzenia wykonawczego z 20.05.1975r. Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm. w szczególności §44 ust. 1 pkt 4), gdyż inwestycja nie miała miejsca na terenie siedliska lub działki budowlanej oraz zwiększała uciążliwości dla terenów sąsiednich. Osobnym stanem faktycznym była dokonana samowolnie w 2005r. przebudowa tego obiektu, jednak nie tworząca nowej sprawy administracyjnej, gdyż trudno orzekać odrębnie o zalegalizowaniu budowy i przebudowy tego samego obiektu. Według obecnie obowiązującego planu miejscowego działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 13 MN przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, co wyłącza legalizację obiektu. Decyzją z dnia[...] . organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W ocenie organu nie zostało wykazane, że silos został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Dowolne było stwierdzenie sprzeczności inwestycji z planem miejscowym z 1974r., skoro tekstu tego aktu prawnego nie udało się odnaleźć. Postępowanie było prowadzone w sprawie wybudowania silosu, nie zaś ponadto jego przebudowy, stanowiącej odrębną sprawę stosowania art. 50-51 prawa budowlanego. W sprawie tej przebudowy należy wszcząć odrębne postępowanie. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2008r. sygn. akt II SA/Wr 688/07 tut. Sąd uchylił powyższą decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd (k. 7 uzasadnienia) wskazał na istotne naruszenie art. 7 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie, czy miała miejsce samowola budowlana. Nieprawidłowością było wysnucie odmiennych wniosków, od dokonanych przez organ I instancji, bez dokonania dodatkowych ustaleń. Organ powinien więc dokonać takich ustaleń, przede wszystkim w zakresie treści planu miejscowego "mającego w sprawie zastosowane", bądź rozważyć stosowanie art. 138§2 k.p.a., przy czym niewykluczone jest wydanie identycznego co zaskarżone rozstrzygnięcie w przypadku uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Należy przy tym uwzględnić oświadczenie inwestora złożone do protokołu rozprawy, że "nie miał możliwości wybudowania silosu na innej działce, dlatego postawił na działce 186, a stawiane to było w 1979 r.". Było dla Sądu (s. 8) niewyobrażalne, aby żaden z organów administracji (w tym organ promulgacyjny) nie dysponował odpowiednim planem. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. Organ nie przeprowadził dodatkowego postępowania uzupełniającego postępowanie wyjaśniające i przytoczył w uzasadnieniu dotychczasowe ustalenia. W oparciu o dowód z oględzin ustalono, że w narożnika działki nr [...] w odległości 6,30 i 7,40 od granicy z działką nr [...] (należącą do M.R. Ł., których pismo było impulsem do wszczęcia postępowania) wykonany jest dół w ziemi o długości 15m i szerokości 6,40 m oraz głębokości 0,80 m. Od strony zachodniej (od ulicy) i od wschodniej (od strony pola) skarpy wykopu są łagodne i mogą służyć jako wjazd i wyjazd dla sprzętu rolniczego. Dno i skarpy dołu nie są utwardzone lub zabezpieczone, jedynie góra skarp po stronie wyższych boków, na poziomie terenu, wyłożona jest żelbetowymi prefabrykowanymi płytami drogowymi. Od południowej strony silosu znajduje się zbiornik na ścieki wykonany z betonowych kręgów, a jego pobliżu, w dnie wykopu zamontowana jest plastikowa studzienka odpływowa połączona z szczelnym zbiornikiem. W toku oględzin inwestor oświadczył, że wykonał silos w 1979r., kiedy w pobliżu nie było jak obecnie domów jednorodzinnych, lecz grunty rolne innego rolnika. W oparciu o dowód z dokumentów organ ustalił, że jeszcze w 2005r. przy silosie nie było studzienki odpływowej i szczelnego zbiornika na odcieki. W oparciu o zeznania świadków organ ustalił, że silos został wykonany w latach 80- tych, po zakończeniu budowy budynku inwentarskiego na działce siedliskowej inwestora nr 205, zaś studzienka została dobudowana pod koniec 2005r. Według ustaleń planu miejscowego z dnia 20 czerwca 2001r. działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym 13 MN przeznaczonym jako tereny projektowanej zabudowy mieszkaniowej. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że są to grunty orne. Inwestor uzyskał w 1980r. pozwolenie na budowę silosu na działce nr [...] Działka nr [...] oddzielona jest od działki siedliskowej drogą gminną i znajduje się około 200 m od projektowanej lokalizacji silosu. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że silos na działce nr [...] wybudowany został bez pozwolenia na budowę. Według art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r., znajdującego tutaj zastosowanie zgodnie z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego, obiekty wybudowane samowolnie podlegają przymusowej rozbiórce po stwierdzeniu, że znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Według aktualnie obowiązującego planu miejscowego działka nr [...] przeznaczona jest jedynie pod zabudowę mieszkaniową, więc przedmiotowy silos podlega rozbiórce. Nakaz rozbiórki dotyczy silosu w stanie obecnym tj. po jego samowolnej przebudowie w 2005r., gdyż jest logiczne, że nie ma możliwości odrębnego orzekania o zalegalizowaniu przebudowy obiektu powstałego samowolnie i podlegającego bezwzględnej rozbiórce wobec niezgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji, nie wniósł natomiast o zwrot kosztów postępowania sądowego. Skarga nie zawiera konkretnych zarzutów. Skarżący zawarł w skardze ("odwołaniu") twierdzenia, że silos został wybudowany zgodnie z przepisami obowiązującymi w trakcie jego budowy. Skarżący przytoczył poprzednie oceny organu, że nie można wymagać od niego pozwolenia na budowę, skoro nie miał obowiązku przechowywać tego dokumentu. Bez wyjaśnienia związku ze sprawą, skarżący wskazał na przepisy art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 49 ust. 1 prawa budowlanego w pierwotnym brzmieniu. Skarżący zaprzeczył, aby silos stwarzał uciążliwości dla otoczenia. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Jak trafnie zauważył organ, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. " ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". Nieuzasadnione jednak było przeświadczenie organu, że wyrażone w nin. sprawie oceny i wskazania narzucały mu dokonanie ustalenia, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej, a następnie ograniczały go w sposobie stosowania prawa materialnego. Sąd nie dokonał przecież żadnych ocen materialnoprawnych. Organ miał w pogłębiony sposób uzasadnić własną, nową ocenę, że nie udało się organowi wykazać samowolę budowlaną skarżącego. Najlepiej gdyby wyraził ją po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego. Przede wszystkim zaś organ miał ponowić próbę odszukania tekstu planu miejscowego z 1974r. Formułując oceny i wskazania Sąd zapewne uwzględnił granice sprawy zakreślone decyzją odwoławczą z [...] a przynajmniej ich nie kwestionował, czyli ograniczenie przedmiotu nin. sprawy wyłącznie do robót wykonanych przed wejściem w życie prawa budowlanego (art. 103 ust. 2, art. 107 ust. 1 i art. 108 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, obecnie Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) Ograniczenie to pozwala na uniknięcie prowadzenia jednego postępowania administracyjnego w odniesieniu do dwóch spraw administracyjnych, wyznaczonych podstawą faktyczną (data i przedmiot robót budowlanych) oraz prawną (prawo budowlane z 1974r. lub prawo obecnie obowiązujące). Można ponadto wzmiankować, że z ustaleń i ocen organów nie wynikało jednoznacznie do jakiego rodzaju robót budowlanych opisanego w ustawie należy przyporządkować roboty wykonane w 2005r. Jedno było pewne, a mianowicie, że roboty te nie stanowiły kontynuacji robót rozpoczętych w latach 1979-1980, co wówczas wyłączyłoby stosowanie prawa budowlanego z 1974 r. w odniesieniu do całego obiektu (patrz wyrok NSA z 31.10.1996r. SA/Kr 2859/95 publ. OSP 1997 z 12, poz. 224 z glosą W. Chróścielewskiego). Poprzestając na kwalifikacji tych robót jako przebudowy organ trafnie zalecił likwidację tej samowoli na podstawie art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. W obecnie kontrolowanej decyzji odwoławczej organ odstąpił od omawianego poglądu po przyjęciu oceny, że cały obiekt podlega rozbiórce wobec niezgodności z aktualnie obowiązującym planem miejscowym. Tymczasem stosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) z uwagi na niezgodność obiektu z planem miejscowym obowiązującym w dacie wydania decyzji o rozbiórce, następuje z naruszeniem tego przepisu. Ocena ta opiera się argumentacji zaczerpniętej z wywodu prawnego zamieszczonego w uzasadnieniu wyroku NSA z 19.12.2006r. II OSK 119/2006 Lex nr 319415, którego treść Sąd w pełni akceptuje. W wyroku tym wyrażono tezy prawne, że brak obowiązującego w czasie wykonania robót budowlanych planu zagospodarowaniu przestrzennego wyłącza możność nakazania przez organ przymusowej rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r. (w nin. sprawie może dotyczyć to również wyjątkowego przypadku niemożności odtworzenia treści tego planu), zaś przy orzekaniu na podstawie tego przepisu decydujące znaczenie ma plan miejscowy obowiązujący w czasie realizacji obiektu. Tezy te określono jako utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Sąd podkreślił, że wymieniony przepis określa sankcję administracyjną, w związku z czym bez względu na to, jak został wyrażony pod względem gramatycznym, istotne znaczenie w sprawie mają przepisy obowiązujące w dacie zaistnienia zdarzenia powodującego zastosowanie przedmiotowej sankcji. Wyrażono pogląd, że ustawodawca formułując ten przepis nie nadał przepisom planistycznym mocy wstecznej. Natomiast przepisy planistyczne z daty orzekania mogłyby być stosowane , gdyby były dla inwestora względniejsze. Jak wiadomo wskazane zagadnienia prawne w części nie były rozstrzygane jednolicie (por. wyrok NSA z 14.02.2006r. II OSK 522/05 Lex nr 194 370 dot. znaczenia braku planu miejscowego w dacie budowy). Jednak o kierunku prawidłowej wykładni przesądził ustawodawca potwierdzając w art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 2007r. (Dz. U. Nr 99, poz. 665), że o możności zalegalizowania starych samowoli budowlanych powinny decydować ustalenia planu miejscowego obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania. Przepis ten nie dotyczy oczywiście samowoli sprzed wejścia w życie prawa budowlanego, ale oznacza zaakceptowanie przez ustawodawcę utrwalonej wykładni sądowej, będącej punktem wyjścia również przy wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Można dodać, że o ile nie ulegało wątpliwości, że w dacie budowy nie obowiązywał plan miejscowy, to niemożność odtworzenia przez organ jego treści nie powinna być wykorzystana przeciwko inwestorowi. Jak wiadomo, w czasie wykonywania silosu działka nr 186 położona była wśród pól uprawnych, co pozwalało na jej zabudowę rolniczą niezależnie od wszelkich okoliczności (por. wyrok NSA z 13.06.1985r. ONSA 1985 z. 1 , poz. 32 i uchwała SN III AZP 31/1991 OSP 1992 z. 2 , poz. 50). W końcu wymaga dostrzeżenia, że ustawodawca od 2003r., podobnie jak pod rządami prawa budowlanego z 1974r., dostrzegając problem szkodliwości samowoli budowlanych, jednak dąży do zachowania obiektów wybudowanych formalnie sprzecznie z prawem (brak pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia), ale w rzeczywistości nie naruszających porządku prawego (zgodnych z ładem przestrzennym i sztuką budowlaną), traktując nakaz rozbiórki jako środek wyjątkowy i ostateczny. Można jeszcze dodać, że właściciele sąsiednich działek budowali na nich domy jednorodzinne wiedząc o rolniczym użytkowaniu działki nr [...] oraz o sposobie korzystania z tej działki. Właściciele ci mają określone środki ochrony prawnej przed związanymi z tym niedogodnościami (art. 5 ust. 2, art. 61 i nast. prawa budowlanego, roszczenia cywilnoprawne), jednak trzeba pamiętać o tym, że prawo budowlane chroni interes publiczny oraz interes inwestora, pozostawiając ochronę tzw. osób trzecich w dalszym planie i raczej ze wskazaniem na postępowanie cywilne, niż administracyjne. Niewątpliwe postępowanie w sprawie samowoli budowlanej może pośrednio służyć interesom osób trzecich jedynie w przypadku naruszenia norm wynikających z warunków technicznych bądź planu miejscowego, ustanawiających ochronę osób trzecich, nie zaś z uwagi na ich potrzeby nie objęte normami prawa administracyjnego. Nie można natomiast wykorzystywać ustaleń nowych planów miejscowych do zwalczania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu (por. wyroki NSA w ONSA 1989 z. 2 poz. 102 lub 1996 z. 1, poz. 29). W podsumowaniu należy wskazać, że o sposobie rozstrzygnięcia nin. sprawy decydują przepisy obowiązujące w czasie zakończenia budowy silosu, zaś ustalenia obecnie obowiązującego planu miejscowego jedynie wtedy gdy stwarzają przeszkodę dla nakazania rozbiórki. W dalszym postępowaniu organ powinien ponowić próbę uzyskania tekstu planu miejscowego z 1974 r. O ile treści tego planu nie uda się odtworzyć to nie można, jak trafnie zauważył uprzednio organ, wykorzystać tej okoliczności przeciwko inwestorowi. W sprawie nie stosuje się przepisów obecnego prawa budowlanego, więc bez znaczenia były wzmianki na ten temat zawarte w skardze. Organ, o ile pozwolą na to nowe ustalenia, bądź w przypadku niemożności uzupełnienia materiału sprawy, wnikliwe rozważania uwzględniające zasady z art. 80 i art. 107§3 k.p.a., mógłby dokonać ustaleń i ocen zbieżnych z zawartymi w decyzji z 10.09.2007r., jak to zalecono już w wyroku z 27 .06.2008r. Jeszcze inną kwestią będzie, jak wskazał organ w poprzedniej decyzji do rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu, dokonanie oceny technicznej silosu i ewentualne doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, o ile byłoby wykonalne, bądź wydanie innych, odpowiednich nakazów. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 p.p.s.a., a także mając na uwadze art. 210 §1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.