II SA/Po 1002/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2009r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak Burmistrz K. decyzją z dnia [...].06.2008 r. odmówił M. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w K. przy ul. S.. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analiza stanu faktycznego prowadzi do wniosku, iż planowane przez skarżącą przedsięwzięcie nie może zostać zrealizowane na wskazanej przez nią działce, gdyż nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, bowiem jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określony w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt, co uniemożliwia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wskazana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy działka położona jest na obszarze niezabudowanym. W sąsiedztwie znajdują się tereny upraw polowych, a w dalszej odległości tereny ogródków działkowych oraz zabudowa usługowa sportu i rekreacji. Okoliczność ta uniemożliwia określenie warunków zabudowy dla działki położonej przy ul. S., bowiem działki sąsiednie nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji i linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie wniosła wnioskodawczyni podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa). W odwołaniu wskazano, iż organ błędnie przyjął, iż teren objęty planowaną inwestycją znajduje się na obszarze niezabudowanym i brak zabudowań o funkcjach mieszkalnych pozwalających na określenie wymagań, co do nowej zabudowy. Podniesiono też, że Burmistrz dokonał błędnej oceny zabranego materiału dowodowego, pomijając działki nr [...], [...], [...] i [...], które w ocenie skarżącej położone są na obszarze analizowanym. W dalszej kolejności podniesiono szereg zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...].08.2008 r. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Burmistrza. W skardze do sądu administracyjnego podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładni. Nadto, Kolegium nie odniosło się wyczerpująco do podniesionych na etapie postępowania odwoławczego zarzutów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, iż żądaniem wniosku objęto ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkalnej na nieruchomości położonej pomiędzy ul. G. a ul. S. na obszarze, dla którego brak aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest trafność ustaleń, co do braku możliwości określenia warunków zabudowy dla przedmiotowej działki, a także zagadnienie prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób odpowiadający wymogom kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że prowadząc postępowanie zainicjowane wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy organ administracji publicznej ustala zarówno to, czy na wskazanej przez wnioskodawcę działce zabudowa jest w ogóle dopuszczalna, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi w drugiej kolejności analizuje, jakim wymaganiom, winna odpowiadać ewentualna nowa zabudowa. Warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organ dokonywał ustaleń m.in. co do tego czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), a nadto czynił ustalenia czy teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), wobec negatywnego ustalenia dopuszczalności zabudowy nie był przedmiotem analizy organu. Ten etap ograniczono do wytyczenia wokół wskazanej we wniosku działki obszaru analizowanego, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Skarżąca trafnie podniosła, że Kolegium do zarzutów odwołania nie odniosło się w sposób wyczerpujący. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjnego postępowania, organ obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Oznacza to zatem, że organ II instancji ponownie bada sprawę. Obowiązują w tym zakresie zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zawarte w artykułach: 7 kpa zasada ogólna kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa; prawdy obiektywnej; uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, 8 kpa zasada ogólna pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli, 11 kpa zasada przekonywania, a także reguły wyrażone w art. 80 zasada swobodnej oceny dowodów, art. 81 warunek uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną, art. 77 kpa zasada oficjalności i prawdy obiektywnej, art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Tymczasem, treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, iż Kolegium powtórzyło jedynie argumenty przedstawione przez organ I instancji na poparcie przyjętego stanowiska, podczas gdy, obowiązkiem organu odwoławczego w niniejszej sprawie było odnieść się wprost do zarzutów odwołania i wyjaśnić skarżącej motywy podjętego rozstrzygnięcia. W odwołaniu wskazano, iż w uzasadnieniu decyzji pominięto cztery działki, o oznaczonych numerach, które spełniają kryterium sąsiedztwa, dostępności z tej samej drogi publicznej i zabudowy pozwalającej na kontynuację funkcji i innych parametrów. Z materiału zgromadzonego w sprawie w postaci mapy wynika, że wskazane przez odwołującą działki mają dostęp z ulicy G. lub S.. Mapa nie daje jednak odpowiedzi na dalsze pytanie, to jest czy zabudowa na tych działkach pozwala na określenie wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. czy działki te spełniają kryterium dobrego sąsiedztwa. W tych warunkach przyjąć należało, że pomiędzy uchybieniem procesowym polegającym na pominięciu zebrania i rozpatrzenia części materiału dowodowego, to jest naruszeniem art. 77 kpa, a rozstrzygnięciem, zachodzi związek przyczynowy. Zaistniała bowiem hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji stwarza podstawę do oceny, że kontrola decyzji organu pierwszej instancji pod względem jej zgodności z prawem nie była wyczerpująca, bowiem część materiału dowodowego została pominięta, a zatem przyczyny rozstrzygnięcia, stały się niejasne. Wobec powyższego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, 77, 107 § 3 kpa, a to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. należało uchylić. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ drugiej instancji winien rozpoznać odwołanie M. K. w całości, a motywy rozstrzygnięcia przedstawić w uzasadnieniu decyzji. Analizując ponownie przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ winien mieć na uwadze, że w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca odwołał się do pojęcia działki sąsiedniej. Pojęcie to nie powinno być rozumiane jako zawężone do działki graniczącej z terenem inwestycji. Niemniej, za działki sąsiednie mogą być uznane jedynie te, które położone są w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określać dla każdego przypadku oddzielnie. Całość taka nie może być zbyt rozległa. Ustawodawca, używając pojęcia "sąsiadująca", narzuca pewną bliskość (por. wyrok WSA z dnia 09.10.2007 r., sygn. II SA/Po 175/07 Lex 399419). Badając natomiast przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść się do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się bowiem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.(por. wyrok NSA z dnia 18.06.2008r., sygn. II OSK 58/07 LEX 465665). O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349). O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt III sentencji wyroku w oparciu o art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/J. Szaniecka /-/ W. Batorowicz