II OSK 1572/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędzia NSA del. Janusz Furmanek Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. i H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 166/09 w sprawie ze skargi B. Spółka z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną II OSK 1572/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 166/09 po rozpoznaniu skargi B. S.A. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. uchylającą decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. wydaną na podstawie art. 157 ( 3 kpa, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty Inowrocławskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę magazynu konserw wraz z placem manewrowym, drogą dojazdową i instalacjami wewnętrznymi na działkach przy ul. K. w G. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organu pierwszej instancji - uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podano, że organ pierwszej instancji orzekający w postępowaniu nieważnościowym stwierdził, iż żądający stwierdzenia nieważności decyzji A. i H. M. nie byli stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę i nie mają też przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, gdyż nie ma przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę ich interesu prawnego, bowiem sprawa nie dotyczy ich bezpośrednio. Po rozpoznaniu odwołania zainteresowanych Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję na podstawie art. 138 ( 2 kpa podkreślając, iż czym innym jest badanie legitymacji strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym badanie prawidłowości decyzji. Należało ustalić na podstawie ksiąg wieczystych, aktów notarialnych lub postanowień sądu nieruchomości należące prawnie do wnioskujących o stwierdzenie nieważności a także ocenić, czy ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji /art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego/. Organ wojewódzki natomiast nie zebrał koniecznych dokumentów do oceny obszaru oddziaływania względem nieruchomości zainteresowanych, a tym samym nie ustalił, czy przysługuje im prawo strony i na ich wniosek może być wszczęte postępowanie nieważnościowe. W skardze na powyższą decyzję wniesionej przez inwestora podnosi się, że z akt sprawy wynika, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie mogą być traktowani jako strona, gdyż inwestycja nie oddziałuje na ich działki /jej zakres oddziaływania zamyka się na terenie inwestora/ natomiast nieruchomości skarżących znajdują się w odległości 300 metrów od planowanej inwestycji i nie graniczą z tą inwestycją. Organ odwoławczy powinien był zastosować art. 136 kpa i sam przeprowadzić postępowanie w stosownym zakresie, jeżeli uznał, że działanie organu pierwszej instancji było niewystarczające. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił przy tym, że stosownie do art. 138 ( 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozpatrzenie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy naruszył natomiast art. 138 ( 2 kpa wydając decyzję kasacyjną stwierdzając konieczność ponownego dokonania oceny materiału dowodowego. Organ wydający zaskarżoną decyzję wskazał, że kwestionowana decyzja nie dotyczy bezpośrednio wnioskujących o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Sądu pierwszej instancji analiza materiału dowodowego wykazała w sposób jednoznaczny, że zainteresowani nie mają przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, co uzasadniało zastosowanie art. 157 ( 3 kpa. Decyzja kwestionowana wykazała, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działek inwestora. Poza tym wniosek osób domagających się orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji jako przesłankę do jej wydania wskazywał niedopuszczenie wnioskodawców do udziału w zwykłym postępowaniu, a więc w istocie na przesłance wznowieniowej, a nie nieważnościowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. i H. M. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 ( 1 pkt 1c ppsa wobec przyjęcia, że organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 136 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że ograniczony zakres dotychczas zebranego w sprawie materiału dowodowego, zwłaszcza dotyczącego obszaru oddziaływania inwestycji, wskazywał jasno na konieczność przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającego. Należało wyjaśnić w sprawie które nieruchomości należą do wnioskodawców i oznaczyć ich położenie względem nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją, czego jednak nie uczyniono. Błędne jest też stanowisko Sądu I instancji co do tego, że skarżący nie są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Sprawę należy rozpatrywać z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego a tym samym ustalić obszar oddziaływania inwestycji, natomiast Sąd takiego ustalenia nie dokonał ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę wykazuje, że obszar ten zamyka się w granicach działek inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę tej skargi wskazano zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 ( 1 pkt 1c ppsa w powiązaniu z tym, iż organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 136 kpa. Jednocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wnosząca ten środek prawny w pełni akceptuje stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu wydającego zaskarżoną decyzję, że skąpość materiału dowodowego odnoszącego się do tego, czy wnioskującym o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji przysługują prawa strony w tym postępowaniu, zgromadzonego w postępowaniu organu pierwszej instancji, wymagała bardzo szczegółowego wyjaśnienia tej kwestii z urzędu w szczególności na podstawie danych z ksiąg wieczystych oraz ewentualnie innych dowodów. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną podtrzymał ją podnosząc jednocześnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł treści wychodzące poza zakres rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak wskazana podstawa skargi kasacyjnej jak to ma miejsce w niniejszej sprawie w żadnym razie nie mogła doprowadzić do jej uwzględnienia. Otóż oparcie skargi kasacyjnej w istocie na tym, iż Sąd pierwszej instancji nie powinien uchylać kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 ( 2 kpa i kierującej do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji orzekający w postępowaniu nieważnościowym, a nie w zwykłym postępowaniu administracyjnym, gdyż jako prawidłowe, wymagające wyjaśnienia w całości w rozumieniu tego przepisu należy potraktować stanowisko organu II instancji co do szczegółowego zbadania przez organ pierwszej instancji procesowej pozycji żądających stwierdzenia nieważności nie jest słuszne. Przede wszystkim należy zauważyć, że jak to wynika z akt sprawy, skarżący w związku z tym, iż nie brali udziału w zwykłym postępowaniu administracyjnym, wystąpili o wznowienie postępowania, w którym w pierwszej instancji została już wydana decyzja o odmowie wznowienia. Wkrótce po złożeniu wniosku o wznowienie, skarżący skierowali do organu wojewódzkiego żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, w którego motywach powoływali się na tę samą okoliczność, co we wniosku o wznowienie, to jest pominięcie ich w postępowaniu zwykłym, twierdząc tym razem jedynie, że sama ta okoliczność powinna być potraktowana jako rażące naruszenie prawa. Oczywiście w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę, w zwykłym postępowaniu administracyjnym, kwestia udziału jako stron postępowania innych podmiotów, niż inwestor, jest rozpatrywana na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, a więc decydują o dopuszczeniu do postępowania takie okoliczności, jak prawo do terenu sąsiadującego z obiektem objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę /a nie z nieruchomością inwestora/ a także pozostawanie w obszarze oddziaływania tego obiektu. Obie te okoliczności, to jest określone w art. 28 ust. 2 prawo do nieruchomości jak też znajdowanie się w obszarze oddziaływania obiektu, muszą być spełnione łącznie. Prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania należy do organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Jeżeli dany podmiot uznaje, że z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego został pominięty bez swojej winy w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, służy mu prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania, na zasadach i w trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego prawa właśnie skarżący skorzystali wnosząc o wznowienie postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Nie można natomiast uznać za prawidłowe stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak to w pełni słusznie stwierdził w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż to do organu nadzorczego, do którego wpłynęło żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, należy dokonanie z urzędu pełnej analizy w zakresie spełnienia wymogów z ark 28 ust. 2 Prawa budowlanego i to m. in. na podstawie ksiąg wieczystych, aktów notarialnych, czy też innych materiałów dowodowych, w celu stwierdzenia, iż żądanie skarżących pochodzi od podmiotu uprawnionego. To bowiem na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś organ właściwy w sprawie jest zobowiązany do podjęcia odpowiednich czynności kontrolnych, a gdy stwierdzi, że wniosek został złożony przez podmiot uprawniony, jego obowiązkiem jest skontrolowanie, niezależnie od argumentów podniesionych przez wnioskodawcę, czy kwestionowana decyzja jest wolna od wad określonych w art. 156 ( 1 kpa. W związku z podniesioną na rozprawie przez pełnomocnika skarżących kwestią treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wykraczających poza samo rozstrzygnięcie należy stwierdzić, że wypowiedzi Sądu I instancji wykraczające poza motywy stanowiska, iż nie może się ostać w obrocie prawnym kasacyjna decyzja organu odwoławczego, jako naruszająca art. 138 ( 2 kpa, nie mają w sprawie mocy wiążącej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.