II GSK 730/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Zofia Borowicz Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Karol Pachnik po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 214/09 w sprawie ze skargi A. Sz. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności zwierzęcej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 214/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., w sprawie ze skargi A. Sz. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności zwierzęcej uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. Ł. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w części rozstrzygającej o odmowie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, w pozostałej części skargę oddalił. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 7 maja 2007 r. A. Sz. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w A. Ł. wniosek o przyznanie płatności na rok 2007, deklarują następujące grupy upraw: - JPO (ubiegając się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej) - na działkach rolnych o łącznej powierzchni 3,40 ha, - UPO (ubiegając się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej) - na działce rolnej o powierzchni 7,93 ha, - PZ (ubiegając się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych) - na działkach rolnych o łączne powierzchni 8,00 ha. W dniu 22 listopada 2007 roku A. Sz. złożył formularz korekt wniosku i oświadczenie, w którym wskazał, że w okresie referencyjnym nie był posiadaczem zwierząt. Decyzją z dnia [....] kwietnia 2008 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. Ł. przyznał jednolitą płatność obszarową (JPO) oraz płatność uzupełniającą (UPO) do zadeklarowanej powierzchni, odmówił natomiast przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) z uwagi na brak zarejestrowanych na wnioskodawcę w okresie referencyjnym zwierząt. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. po rozpoznaniu odwołania strony od decyzji organu pierwszej instancji, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w pierwszej kolejności konieczne było ustalenie czy wnioskodawca był w okresie referencyjnym, tj. od dnia 1 kwietnia 2005 roku do dnia 31 marca 2006 roku posiadaczem zwierząt (bydło, owce, kozy, konie), które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich prowadzonym w systemie informatycznym ARiMR, organ I instancji ustalił, że A. Sz. nie był w okresie referencyjnym posiadaczem zwierząt. Wskazał również, że zwierzęta zgłoszone po okresie referencyjnym nie mogły stanowić podstawy przyznania płatności zwierzęcej. Podstawy tej nie mogły stanowić również zwierzęta, które w okresie referencyjnym były w posiadaniu innego rolnika. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie A. Sz. podniósł, że organy administracji nie wzięły pod uwagę skutków prawnych umowy darowizny gospodarstwa rolnego. Wyjaśnił, że gospodarstwo będące przedmiotem wniosku przejął w dniu 31 lipca 2006 roku na mocy zawartej z rodzicami umowy darowizny, a które to gospodarstwo przejął wraz z wchodzącymi w jego skład zwierzętami. Zdaniem skarżącego, w przypadku zawarcia umowy darowizny zaistniało następstwo prawne, które przejawia się przejściem na obdarowanego wszelkich praw związanych z przedmiotem darowizny, stąd prawo do uzyskania płatności zwierzęcej następca prawny nabywa wraz z darowanym mu gospodarstwem rolnym. Według skarżącego należało zatem przyjąć fikcję prawną, że w okresie referencyjnym był posiadaczem zwierząt i tym samym był uprawniony do uzyskania płatności zwierzęcej w oparciu o liczbę posiadanych zwierząt z tego okresu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wyraził pogląd, iż bez znaczenia była okoliczność przejęcia gospodarstwa rolnego w drodze umowy darowizny. Warunki przejęcia płatności w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego zostały uregulowane odrębnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając powyższą skargę uznał, iż była ona częściowo uzasadniona. Na wstępie Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż spór sprowadzał się do zagadnienia spełnienia przez skarżącego przesłanek uprawniających do płatności zwierzęcej. Następnie Sąd wskazał, że uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, zwana dalej płatnością zwierzęcą, stanowiła nową formę płatności, wprowadzoną ustawą z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2008 roku Nr 170, poz.2051). Ustawa została zmieniona ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z dnia 14 marca 2008 r.). Na mocy regulacji zawartej w art. 4 ustawy zmieniającej, do postępowań wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe. Szczegółowe przesłanki i tryb przyznania płatności zwierzęcej określono w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 13 marca 2007 roku. Skarżący złożył wniosek w dniu 7 maja 2007 roku, a więc w dacie obowiązywania powołanego rozporządzenia. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu 21 kwietnia 2008 roku, zaś organu II instancji w dniu 7 stycznia 2009 roku, zatem obydwa rozstrzygnięcia wydano, gdy powyższe rozporządzenie zostało uchylone na mocy § 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 14 marca 2008 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2008 nr 44, poz. 265, zm. Dz. U. 08, 157, poz.987). Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U z 15.03.2007r. nr 46 poz.309 ze zm.) przewiduje przyznanie płatności zwierzęcej w trzech odrębnych sytuacjach, czego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie dostrzegł organ. Pierwsza grupa to rolnicy, którzy posiadali w okresie referencyjnym - od 1.04.2005r. do dnia 31.03.2006r. - określone zwierzęta, które w tym czasie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych. Druga grupa rolników to ci, którzy zwierząt nie posiadali w okresie referencyjnym. Trzecia grupa rolników to rolnicy, którzy stali się posiadaczami zwierząt i gospodarstwa w wyniku spadkobrania lub przekazania po złożeniu wniosku przez spadkodawcę bądź przekazującego a przed doręczeniem decyzji. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący A. Sz. nie należał ani do pierwszej ani do trzeciej grupy uprawnionych. Nie występował on bowiem w 2006 roku o przyznanie płatności, nie był wówczas jeszcze posiadaczem zwierząt, nie występował też z wnioskiem jego ojciec, będąc właścicielem gospodarstwa. Sąd wskazał, iż organ prawidłowo ustalił, że skarżący nie spełnia przesłanek wskazanych w § 4 , zatem nie należał do pierwszej z grup uprawnionych, również prawidłowo ustalił, iż skarżącego nie dotyczy też regulacja § 6 rozporządzenia, nie należy on do trzeciej z wymienionych wyżej grup, gdyż nie doszło do przekazania gospodarstwa w okresie między złożeniem wniosku przez jego ojca a wydaniem decyzji, jego ojciec bowiem wniosku o dopłaty nie składał. W ocenie Sądu pierwszej instancji umknęło uwadze zarówno organu I jak i II instancji uregulowanie § 5 rozporządzenia, co spowodowało, że organ w ogóle nie poczynił ustaleń, co do przesłanek określonych w tym przepisie. Bezspornym było w ocenie Sądu, że był to pierwszy wniosek skarżącego, skarżący był właścicielem gospodarstwa rolnego od 31 lipca 2006 roku i jak twierdził, z przejęciem gospodarstwa stał się również posiadaczem zwierząt, co oznaczałoby, iż posiadał je w okresie wskazanym w § 15, czyli między 15 września 2006 roku (wniosek został złożony w 2007 roku) a 14 marca 2007 roku. Za niesporne Sąd pierwszej instancji uznał, że w tym właśnie okresie zwierzęta były wpisane w rejestrze zwierząt gospodarskich. Podkreślił, że organ tej okoliczności wprawdzie nie ustalił, nie ustalił także, czy zwierzęta były wpisane przez ojca, czy już przez skarżącego, istotnym jednakże było, w ocenie Sądu, by zwierzęta w czasie wymaganym przepisami rozporządzenia były wpisane w rejestrze, natomiast fakt, iż wpisu dokonał ojciec, czyli poprzedni właściciel gospodarstwa nie miała znaczenia rozstrzygającego. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis wprost nie wymagał, by zwierzęta były wpisane przez wnioskodawcę, ten wymóg odnosił się jedynie do sytuacji, gdy w okresie referencyjnym, lub określonym w § 5 dopiero złożono wniosek o rejestrację zwierząt. Tak więc zweryfikowanie twierdzeń skarżącego pozwoliłoby, zdaniem Sądu pierwszej instancji, na przesądzenie, czy nabył on uprawnienie do płatności zwierzęcej w trybie § 5 rozporządzenia. Za zasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. także w odniesieniu do decyzji organu odwoławczego z uwagi na fakt, iż w całym uzasadnieniu brak było ustaleń co do tego, od kiedy skarżący stał się właścicielem gospodarstwa rolnego, formy przejęcia, liczby zwierząt oraz daty od kiedy stał się ich posiadaczem. Nie było wystarczające, w ocenie Sądu pierwszej instancji, ustalenie, ze skarżący nie posiadał ich w okresie referencyjnym. Skargą kasacyjną pełnomocnik Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. jego punkt 1 i 3, wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi A. Sz. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wyrokowi zarzucono naruszenie: -prawa materialnego, a to: 1. § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309) poprzez jego błędną wykładnię poprzez przyjęcie, iż warunkiem płatności zwierzęcej nie było zarejestrowanie stada i przypisanie go imiennie do danego właściciela, w sytuacji gdy treść przepisu oraz jego wykładnia dokonana w oparciu dyrektywy wykładni celowościowej prowadzi do odczytania z brzmienia tego przepisu normy prawnej dotyczącej warunku przyznania płatności zgodnej ze stanowiskiem organu, a mianowicie, iż płatność przysługuje rolnikowi, który w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła, owiec lub kóz lub koni, które w tym okresie były wpisane (uprzednio, przed okresem referencyjnym) na podstawie zgłoszenia dokonanego przez tego rolnika lub zostały przez tego rolnika zgłoszone (w formie papierowej, poprzez wniesienie formularza zgłoszenia w okresie referencyjnym) do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt; 2. § 5 powołanego wyżej rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie oraz błędne niezastosowanie w sprawie § 4 rozporządzenia, tj. poprzez przyjęcie, że ze sformułowania znajdującego się w przedmiotowym § 5 rozporządzenia można wyprowadzić wniosek, iż znajduje on zastosowanie, gdy wnioskodawca po raz pierwszy złożył wniosek o uzupełniającą płatność zwierzęcą, w sytuacji gdy przepis wprost stanowi, że dotyczy on rolników, którzy nie występowali uprzednio z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych; 3. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6 poz. 40) oraz art. 5 ust. 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273) w zw. z art. 3 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10 poz. 76) i w rezultacie przyjęcie, że płatności do gruntów rolnych ubiegać się może właściciel gospodarstwa rolnego, w sytuacji gdy z ww. przepisów niezastosowalnych przez Sąd wynika, że płatność do gruntów rolnych, w tym płatności bezpośrednie ONW mogą być przyznane posiadaczowi gospodarstwa rolnego; - przepisów postępowania, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 133 § 1, art. 106 § 3 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (dz. U. Nr 35, poz. 217) w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR ze względu na błędne przyjęcie przez Sąd z naruszeniem zasady orzekania na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie administracyjnej i postępowaniu sądowo – administracyjnym oraz dokonanie całkowicie dowolnego stwierdzenia, że "wydaje się bezspornym, że jest to pierwszy wniosek skarżącego" bez szczegółowego wyjaśnienia z czego Sąd wywiódł takie stwierdzenie, w sytuacji gdy z akt sprawy administracyjnej wynika, ze skarżący rolnik składał wnioski o płatności do gruntów rolnych w 2004 r. i wniosek złożony przez skarżącego w 2007 r. nie był pierwszym, a okoliczności tej strona nie kwestionowała oraz potwierdzają to również oświadczenia strony; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach (...) w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR poprzez błędne przyjęcie, że uzasadnienie decyzji nie spełnia warunków, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a., w sytuacji gdy uzasadnienie zawiera wyczerpujący opis ustalonego stanu faktycznego ze wskazaniem dowodów, na których organ oparł się ustalając ten stan faktyczny oraz zawiera wskazanie i szczegółowe wyjaśnienie podstawy prawnej wydanej decyzji, a w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia okoliczność, kiedy skarżący przejął gospodarstwo rolne ojca, jaka była forma przejęcia, liczba przejętych zwierząt, daty od kiedy stał się ich posiadaczem, skoro skarżący składał przed 2007 r. wnioski o przyznanie płatności do gruntów rolnych, a w okresie referencyjnym nie posiadał zwierząt, co jest bezsporne, a nadto Sąd nie wykazał, w jaki sposób opisane przez Sąd na str. 8 uzasadnienia wyroku naruszenie miałoby wpływ na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, iż odmowa przyznania płatności nastąpiła wskutek dokonania ustalenia, iż liczba zwierząt zarejestrowanych na rzecz wnioskodawcy w okresie referencyjnym od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. w rejestrze zwierząt oznakowanych i posiadana przez wnioskodawcę wynosiła w przeliczeniu na duże jednostki rozliczeniowe 0,00 DJP. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporzadzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością (...) jednym z warunków sine qua non przyznania płatności zwierzęcej jest aby rolnik w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec lub kóz lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Organ ustalił, iż wnioskodawca nie był posiadaczem zwierząt gospodarskich wpisanych lub zgłoszonych do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub rejestru koniowatych. Dalej autor skargi kasacyjnej wskazał, iż niespornym była między stronami, tj. ani w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, ani w odwołaniu ani w skardze jak również w postępowaniu przed sądem skarżący nie kwestionował okoliczności, iż składał uprzednio (przed 2007 r.) wnioski o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Stwierdzenie przez Sąd, iż "wydaje się bezspornym, że jest to pierwszy wniosek skarżącego", w ocenie kasatora, jest wobec powyższych ustaleń, całkowicie dowolne i nie znajduje oparcia w aktach sprawy administracyjnej i materiale dowodowym zebranym w toku postępowania przed sądem. Oznaczało to, iż ustalenia organów w tym względzie i przyjęcie, iż jest to kolejny wniosek rolnika o przyznanie płatności do gruntów rolnych było prawidłowe i dokonane zgodnie z art. 77 i 80 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd nie wykazał, z jakich okoliczności wywodzi wyżej powołane stwierdzenie, iż wniosek złożony w 2007 r. był pierwszym wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności do gruntów rolnych, co stanowiło naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie kasatora, zarzut poczyniony przez Sąd o naruszeniu przez organy art. 107 § 3 k.p.a. w odniesieniu do braku ustaleń od kiedy skarżący stał się właścicielem gospodarstwa rolnego, formy jego przejęcia, liczby zwierząt i daty od kiedy stał się ich posiadaczem, nie ma uzasadnionych podstaw. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera bowiem wyczerpujący opis stanu faktycznego ze wskazaniem dowodów, na których organ oparł się ustalając stan faktyczny oraz zawiera wskazanie i szczegółowe wyjaśnienie podstawy prawnej wydanej decyzji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia okoliczność, kiedy skarżący przejął gospodarstwo rolne ojca, jaka była forma przejęcia, liczba przejętych zwierząt, data od kiedy stał się ich posiadaczem, skoro skarżący przed 2007 r. składał wnioski o przyznanie płatności do gruntów rolnych, a w okresie referencyjnym nie posiadał zwierząt, co jest bezsporne. Ponadto Sąd nie wykazał, w jaki sposób opisane przez sąd na str. 8 uzasadnienia wyroku naruszenie miałoby wpływać na treść rozstrzygnięcia. Kasator wskazał, iż Sąd oparł dokonaną przez siebie wykładnię przepisu § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wyłącznie na wykładni literalnej, co jest stanowiskiem błędnym i nie uwzględnia wniosków płynących z wykładni literalnej i celowościowej. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej wskazał, iż płatność zwierzęca jako nowa forma płatności dla producentów, obowiązująca od 2007 r., ma charakter płatności historycznej, albowiem aby nabyć uprawnienia dla jej uzyskania w danym roku kalendarzowym należy spełnić warunki, które musiały zaistnieć w poprzednim okresie referencyjnym, o którym stanowi § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin (...), a mianowicie rolnik w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. musiał być posiadaczem bydła lub owiec lub kóz lub koni, które były wpisane lub zostały zgłoszone przez rolnika do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub rejestru koniowatych. Także na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. Dalej kasator wskazał, iż § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie roślin (...) rozróżnia dwa warunki – wpisanie zwierząt gospodarskich w okresie referencyjnym oraz zgłoszenie do rejestru w ww. okresie, dotyczy dwóch odrębnych sytuacji faktycznych. Pierwszy przypadek dotyczy sytuacji, w której zwierzęta zostały zgłoszone do rejestru przed dniem 1 kwietnia 2005 r., a zatem w okresie referencyjnym były już wpisane w rejestrze jako będące w posiadaniu rolnika, zaś drugi przypadek dotyczy sytuacji, w której rolnik dokonał zgłoszenia zdarzenia skutkującego zmianą stanu ilościowego zwierząt dopiero w okresie referencyjnym. W związku z powyższym § 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia należy interpretować, w ocenie kasatora, w następujący sposób: rolnik w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec (...), które w tym okresie były wpisane (uprzednio przed okresem referencyjnym) na podstawie zgłoszenia dokonanego przez tego rolnika lub zostały przez tego rolnika zgłoszone (w formie papierowej poprzez złożenie formularza zgłoszenia w okresie referencyjnym) do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub rejestru koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Kasator podniósł również, iż brzmienie § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzaju roślin (...) wskazuje, iż dotyczy on wyłącznie rolnika, który nie występował uprzednio z jakimkolwiek wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych, a więc również z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich jednolitej, uzupełniającej czy płatności ONW. Przy wykładni literalnej niezastosowanie w niniejszej sprawie przez organy administracji § 5 rozporządzenia było prawidłowe, skoro z systemu ewidencji płatności oraz z akt sprawy administracyjnej wynikało, że skarżący w latach 2004 – 2006 składał wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich oraz płatności ONW, a okoliczności tych sam skarżący nie kwestionował więc były one bezsporne. Również przy zastosowaniu wykładni celowościowej ww. przepisu należało dojść, w ocenie autora skargi kasacyjnej, do konkluzji, iż w przepisie § 5 rozporządzenia prawodawca miał na myśli jakikolwiek wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych, albowiem uprawnienie do ubiegania się o przyznanie płatności zwierzęcej zostały wprowadzone dopiero od 2007 r. Wobec powyższego i wobec faktu, iż z akt administracyjnych wynika, że skarżący składał uprzednio (przed 2007 r.) wnioski o płatności do gruntów rolnych, to zastosowanie przez Sąd § 5 ww. rozporządzenia było niewłaściwe oraz błędne było niezastosowanie w sprawie § 4 rozporządzenia. Wreszcie autor skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że skarżący nie składał uprzednio wniosków o przyznanie płatności do gruntów rolnych skoro jest właścicielem gospodarstwa od 31 lipca 2006 r., co jest stwierdzeniem błędnym wynikającym z niezastosowania art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich (...) oraz art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) w zw. z art. 3 pkt 3 lit. a ustawy o krajowym systemie ewidencji (...), z których to przepisów wynika w sposób nie ulegający wątpliwości, że o płatności do gruntów rolnych ubiegać się mogą posiadacze gospodarstwa rolnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że sądy administracyjne nie rozpoznają ponownie sprawy administracyjnej, ale jedynie – zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych, w pierwszym rzędzie rozpoznaniu powinny podlegać zarzuty o charakterze procesowym, albowiem gdyby okazały się one uzasadnione to nie można wykluczyć, że waga uchybień procesowych uniemożliwiałaby zbadanie sprawy pod względem materialnoprawnym. Podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z przyczyn procesowych było naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. z tego powodu, iż "W całym uzasadnieniu [decyzji] brak ustaleń co do tego, od kiedy skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego, formy przejęcia, liczby zwierząt, daty od kiedy stał się ich posiadaczem. Nie jest wystarczające ustalenie, że skarżący nie posiadał ich w okresie referencyjnym. Tylko pośrednio ten brak da się wytłumaczyć jako konsekwencję naruszenia prawa materialnego i tym spowodowane niewyjaśnienie tych faktów, które stanowią przesłankę przyznania płatności zwierzęcej". Stawiając zarzuty o charakterze procesowym skarżący nie wykazał, aby zajęte przez Wojewódzki Sad Administracyjny stanowisko zostało oparte na nieuzasadnionych podstawach. W pierwszym rzędzie skarżący skupił się na tym, że Sąd przyjął, iż "wydaje się bezspornym, że jest to pierwszy wniosek skarżącego [z maja 2007r.], skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego od 31.07.2006r." Temu stwierdzeniu skarżący zarzucił dowolność i naruszenie art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wobec powyższego należy wskazać, że oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., "iż w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd nie wskazał, z jakich okoliczności wywodzi wyżej powołane stwierdzenie". Okoliczności te zostały wprost wskazane w cytowanym przez skarżącego stwierdzeniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Sąd stanął na stanowisku, iż skoro A. Sz. jest właścicielem gospodarstwa od 31 lipca 2006r., to jego wniosek związany z tym gospodarstwem z dnia 1 maja 2007r. jest pierwszym wnioskiem. Okoliczność ta nie może też budzić wątpliwości skarżącego, skoro przy omawianiu zarzutu z punktu 3) petitum skargi kasacyjnej sam stwierdza: "Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia podnosił, że skarżący nie składał uprzednio wniosków o przyznanie płatności do gruntów rolnych skoro jest właścicielem gospodarstwa od 31.07.2006r." Podobnie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., który skarżący uzasadnia tym, że cytowane stwierdzenie Sądu jest całkowicie dowolne i nie znajduje oparcia w aktach sprawy administracyjnej ani w materiale dowodowym zebranym w toku postępowania sądowego. Przecież, jeżeli Sąd wskazuje zarówno datę wniosku, jak i datę nabycia gospodarstwa rolnego, to nie wiadomo z czego ma wynikać przyjęcie, że wyrok nie został oparty na aktach sprawy administracyjnej. Przeciwko temu zarzutowi przemawiają również inne wywody Sądu, w których ustosunkowuje się on do treści akt administracyjnych, jak również do stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Postanowieniami art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można uzasadniać ewentualnych błędów w ustaleniach faktycznych, do czego zdaje się zmierzać skarżący. Zarzut oparty na tej podstawie byłby uzasadniony, gdyby Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na jakiejś okoliczności, o której nie ma mowy w aktach administracyjnych, jak również nie podniesionej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w sprawie niniejszej nie ma miejsca. Tak samo, już co do zasady, chybiony jest zarzut obrazy art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Wojewódzki Sąd Administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowody "uzupełniające", o jakich jest mowa w tym przepisie, to są takie dowody, których nie ma w aktach sprawy administracyjnej, a więc są dowodami nowymi. Tymczasem skarżący nie wskazuje jaki dowód uzupełniający, czyli nie znajdujący się w aktach administracyjnych, powinien być przeprowadzony przez Sąd. Nie wskazuje też aby wniosek o przeprowadzenie takiego dowodu był kiedykolwiek zgłoszony, jak również dlaczego Sąd winien był przeprowadzić ten dowód z urzędu. W tej kwestii skarżący jednie podnosi, że "Podkreślić należy, iż podczas rozpatrywania sprawy na rozprawie w dniu 24.04.2009r. Sąd nawet nie wnosił o dodatkowe wyjaśnienie powyższej okoliczności". Skarżący nie wyjaśnił już dalej o co konkretnie Sąd miałby "wnosić", do kogo, a przede wszystkim dlaczego. Przyjmując, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się wskazanych wyżej uchybień skarżący dochodzi do następującej konkluzji: "W związku z powyższym ustalenia organu w tym względzie i przyjęcie, iż jest to kolejny wniosek rolnika o przyznanie płatności do gruntów rolnych były prawidłowe i dokonane zgodnie z art. 77 i 80 kpa". W petitum skargi kasacyjnej i w konkluzjach swoich rozważań skarżący zarzuca naruszenie tych przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Tymczasem z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby w ramach sprawy niniejszej organ kiedykolwiek dokonał ustalenia, że rozpatruje kolejny wniosek. Skarżący nie wskazuje, w jakim miejscu akt lub w którym z dokumentów, tego rodzaju ustalenie zostało uczynione. Tym samym również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 77 § 1 i 80 K.p.a. – nawet przy powiązaniu go z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. – należy uznać za nieuzasadniony. Natomiast zaprezentowane przy okazji postawienia tego zarzutu stanowisko skarżącego wręcz potwierdza zasadność uchylenia zaskarżonych decyzji z powodu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., właśnie ze względu na niedokonanie przez organ koniecznych ustaleń. Zarzucając naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. skarżący w zasadzie potwierdza zachodzenie przesłanek, z powodu których Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone decyzje. Stanowisko skarżącego w istocie sprowadza się do tego, że jego zdaniem: "W przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia okoliczność, kiedy skarżący przejął gospodarstwo rolne ojca, jaka była forma przejęcia, liczba przejętych zwierząt, daty od kiedy stal się ich posiadaczem, skoro skarżący składał przed 2007r. wnioski o przyznanie płatności do gruntów rolnych, a w okresie referencyjnym nie posiadał zwierząt, co jest bezsporne. Ponadto Sąd nie wykazał, w jaki sposób opisane przez Sąd na str. 8 uzasadnienia wyroku naruszenie miałoby wpływ na treść rozstrzygnięcia". Nieprawdziwe jest też ostanie zdanie zacytowanego stanowiska. Sąd bowiem uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w tej części wyraźnie stwierdził: "Nie jest wystarczające ustalenie, że skarżący nie posiadał ich [zwierząt] w okresie referencyjnym. Tylko pośrednio ten brak da się wytłumaczyć jako konsekwencję naruszenia prawa materialnego i tym spowodowane niewyjaśnienie tych faktów, które stanowią przesłankę przyznania płatności zwierzęcej". Tak więc również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 107 § 3 K.p.a. nie mógł zostać uwzględniony, gdyż w istocie nie dotyczy on jakiegoś uchybienia przez Sąd przepisom prawa lecz stanowi jedynie forsowanie własnego poglądu organu. W petitum skargi kasacyjnej, w zakresie zarzutów dotyczących przepisów postępowania, w punkcie 4) pojawia się też zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. oraz art. 3 (bez wskazania konkretnej dalszej jednostki redakcyjnej) ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, natomiast w punkcie 5) zarzut naruszenia art. 133 (bez wskazania konkretnej dalszej jednostki redakcyjnej) i art. 135 P.p.s.a. Przepisy te zostały też wskazane w konkluzjach zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednakże w samym uzasadnieniu zarzuty ich dotyczące nie zostały ani doprecyzowane, ani omówione. Tym samym, wobec niedopełnienia przez skarżącego obowiązku właściwego sformułowania i uzasadnienia podstaw kasacyjnych, niemożliwe było przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w tym zakresie. Z tych wszystkich względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. z powodu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania należało ocenić jako nieuzasadniony. Drugą przyczyną uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji było naruszenie prawa materialnego poprzez rozpoznanie przez organy sprawy wyłącznie w świetle § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności, z pominięciem § 6 i § 5 tego rozporządzenia, w szczególności ostatniego z nich. Powołując się na podstawę kasacyjną polegającą na naruszeniu prawa materialnego skarżący zarzucił (1) naruszenie § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. Nr 46 poz.309) przez jego błędną wykładnię, (2) naruszenie § 5 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie w miejsce § 4 tego rozporządzenia oraz (3) naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004r. Nr 6 poz.40) oraz art. 5 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273) w zw. z art. 3 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004r. Nr 10 poz.76) poprzez błędne zastosowanie wyrażające się w niezastosowaniu tych przepisów w sprawie niniejszej. Odnosząc się do ostatniego z wymienionych wyżej zarzutów, który został uzasadniony w sposób niezmiernie lakoniczny, w pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, że nie zostało przez skarżącego w żaden sposób wyjaśnione z czego wywodzi – wbrew art. 59 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – że w sprawie sądowoadministracyjnej związanej z rozpoznaniem wniosku złożonego w maju 2007r. Sąd powinien zastosować przepisy uchylonej z dniem 27 lutego 2007r. ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Notabene z zaskarżonych decyzji również nie wynika, aby organy przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku A. Sz. stosowały przepisy tej ustawy. Podobnie nie zostało wyjaśnione, w jaki sposób i dlaczego Sąd miałby opierać swoje rozstrzygniecie na przepisach dwóch pozostałych ustaw. W szczególności, że również przepisy tych ustaw nie zostały wskazane jako podstawa zaskarżonych decyzji. Jeżeli więc, zdaniem skarżącego, przepisy tych aktów powinny mieć zastosowanie w sprawie, a nie zostały przez niego zastosowane, to tym samym skarżący przyznaje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uchylił te decyzje, choć z innych przyczyn. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy skarżący organ będzie więc miał sposobność rozważenia możliwości zastosowania tych przepisów, jednakże oparty na nich zarzut kasacyjny zgłoszony obecnie w niniejszym postępowaniu kasacyjnym należy uznać za oczywiście chybiony. Oddzielnego i szerszego omówienia wymaga kwestia wykładni § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (zwanego dalej rozporządzeniem z 13 marca 2007r.) oraz zastosowania lub niezastosowania tych przepisów. Przedmiotowe rozrządzenie zostało wydane w dniu 13 marca 2007r. jako akt wykonawczy do art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz art. 23 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (ustawa o płatnościach). Ustawa ta uchyliła ustawę z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, z późn. zm.), wprowadzając w art. 7 ust. 2 nową płatność obszarową uzupełniającą do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. I to właśnie tej nowej płatności uzupełniającej dotyczą postanowienia § 4 i § 5 rozporządzenia z 13 marca 2007 r. Wskazana w przedmiotowym rozporządzeniu delegacja ustawowa dotyczyła rodzajów roślin, o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2 i 3 (art. 17 ust. 2 lit. a) oraz uprawnienia do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków lub szczegółowego trybu przyznawania płatności uzupełniających do upraw poszczególnych roślin objętych tymi płatnościami, mając na względzie zabezpieczenie przed nieuzasadnionym przyznawaniem tych płatności oraz szczególne wymagania, jakim powinny odpowiadać uprawy poszczególnych roślin (art. 23). Objęty postanowieniami § 4 i § 5 rozporządzenia z 13 marca 2007r. przedmiot regulacji, nazwany "płatnościami zwierzęcymi" (§ 1 ust. 2), ewidentnie pozostaje poza upoważnieniem zawartym w art. 17 ust. 2 lit a ustawy o płatnościach. W tej sytuacji należy przyjąć, że § 4 i § 5 rozporządzenia z 13 marca 2007r. powinny stanowić wykonanie upoważnienia zawartego w art. 23 tej ustawy. Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia: "Płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli: 1) rolnik w okresie od dnia 1 kwietnia 2005r. do dnia 31 marca 2006r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt; 2) na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych." Natomiast jak stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2007r.: "W przypadku gdy rolnik nie występował uprzednio z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, z późn. zm.) oraz art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, płatność zwierzęca przysługuje mu, jeżeli w okresie od dnia 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych do dnia 14 marca roku złożenia tego wniosku był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt." Jednocześnie w ust. 3 postanowione zostało, że: "Rolnikowi, o którym mowa w ust. 1, który złożył kolejny wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych, płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok nie większej jednak niż powierzchnia, do której została mu przyznana płatność zwierzęca na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 1." Zwrócić przy tym należy uwagę, że pojecie "trwałych użytków zielonych" zostało zdefiniowane dopiero w art. 2 pkt 8 ustawy o płatnościach (z 2007r) i nie było stosowane na gruncie uchylonej tym aktem wcześniejszej ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. W poprzednim stanie prawnym, w rozporządzeniu wykonawczym Rady Ministrów z 14 marca 2006r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006 r. (Dz.U. Nr 42 poz. 280) mówi się o płatnościach uzupełniających w odniesieniu do traw przeznaczonych na paszę, uprawianych na gruntach ornych (§ 1 ust. 1 pkt 9 lit. b tiret pierwsze) co odpowiada pojęciu "traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych", użytemu w zacytowanym wyżej § 4 ust. 1 pkt 2 in fine rozporządzenia z 13 marca 2007r. Znamienne jest przy tym, że w pierwotnym brzmieniu przedmiotowego rozporządzenia pojęcia tego nie było. Pojawiło się ono w niecały miesiąc po jego uchwaleniu, wprowadzone przez § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. Nr 69 poz. 462). Opisana wyżej sytuacja wskazuje, że rozporządzenie z 13 marca 2007r. nie miało być aktem o jednorazowym działaniu, mającym za zadanie uregulować tzw. "historyczne" płatności. Świadczy o tym to, że zarówno w § 4, jak i w § 5 nie mówi się o konkretnym roku 2006 lub 2007, ale o "danym roku", czyli każdym kolejnym roku stosowania tego aktu. W samym rozporządzeniu również nie zamieszczono stwierdzenia, że dotyczy ono płatności za 2006 (ew. również za 2007) rok, tak jak to miało miejsce w przywołanym wyżej rozporządzeniu RM z 14 marca 2006r. Świadczy o tym również i to, że w pierwotnym brzmieniu odwoływało się ono do pojęć z nowej regulacji, a dopiero później uzupełniono to rozporządzenie o pojęcia "historyczne". Z tego względu rozporządzenie z 13 marca 2007 r. należy traktować nie jako akt jednorazowy, jednorazowo regulujący okres lat 2006 i 2007, ale jako akt mający trwale i na przyszłość regulować m.in. płatności zwierzęce. Z porównania zapisów § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2007r. wynika, że przepisy te dotyczą dwóch grup wnioskodawców. Pierwsza z nich, to ci rolnicy, którzy w okresie od dnia 1 kwietnia 2005r. do dnia 31 marca 2006r. byli posiadaczami określonych zwierząt, które były już wpisane lub zostały przez tego posiadacza zgłoszone do stosownego rejestru oraz którym na podstawie wniosku zgłoszonego w 2006r. przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych. Co prawda do § 4 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia dodane zostało stwierdzenie, że również dotyczy to płatności uzupełniającej do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, ale (jak wskazano wcześniej) w 2006r. takie pojecie jeszcze nie istniało. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 1 ustawy o płatnościach do wniosków złożonych w 2006r. zastosowania miały przepisy dotychczasowe, więc tą płatność rolnik mógł uzyskać najwcześniej na skutek wniosku złożonego w 2007r. Wynika więc z tego, iż normodawca zakładał, że § 4 ust. 1 rozporządzenia będzie miał zastosowanie do tej grupy rolników również w latach następujących po roku 2006. Druga grupa to ci rolnicy-wnioskodawcy, którzy uprzednio nie występowali z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych (bez określenia charakteru płatności) – i z wyłączeniami, które nie są istotne w sprawie niniejszej – oraz którzy w okresie od dnia 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych do dnia 14 marca roku złożenia tego wniosku byli posiadaczami określonych zwierząt, które były już wpisane lub zostały przez tego posiadacza zgłoszone do stosownego rejestru. Jednocześnie, w stosunku do tych rolników, przyjęto ograniczenie, że na skutek rozpoznania ich kolejnych wniosków kolejna płatność nie może być większa niż do powierzchni zgłoszonej w pierwszym wniosku (§ 5 ust. 3). Wykładnia językowa § 4 ust. 1 oraz § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007r. musi nasuwać istotne wątpliwości. Z § 4 ust. 1 można wysnuć wniosek, że w każdym "danym roku" rolnikowi będzie przysługiwać płatność zwierzęca jeżeli w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem określonych zwierząt, które były już wpisane lub zostały przez tego posiadacza zgłoszone do stosownego rejestru oraz jeżeli na podstawie wniosku zgłoszonego w 2006 r. przyznano mu płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych. Podstawą samego uprawnienia do przyznania płatności w dalszych latach jest zatem stan, jaki miał miejsce w 2006 r., natomiast wysokość tej opłaty zależy od stanu aktualnego w danym roku. Z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2007 r. można wysnuć wniosek, że innym rolnikom niż wymienieni w § 4 ust. 1 płatności zwierzęce będą przyznawane, jeżeli "uprzednio", czyli kiedykolwiek – tak jak to wskazuje skarżący – występowali już z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Z kolei w ust. 3 tego przepisu mówi się o "kolejnych wnioskach", co może sugerować, że musi być zachowana ciągłość (kolejność) składania wniosków. W przypadku przerwy w ciągłości (kolejności) składania wniosków – w szczególności przy takim rozumieniu słowa "uprzednio" jak wskazano wyżej – wnioskujący rolnik może zostać potraktowany jako ten, który już uprzednio występował z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Jak więc z powyższego wynika, powstaje wątpliwość czy przedmiotowe rozporządzenie w ogóle reguluje sytuacje tych rolników, którzy przed 2006r. występowali z wnioskami o przyznanie płatności do gruntów rolnych, jak również tych, którzy w 2006r. co prawda z wnioskami takimi wystąpili, lecz wnioski te nie zostały uwzględnione, choćby tylko w części dotyczącej przyznania płatności do powierzchni trwałych użytków zielonych. Również istnieje niepewność co do sytuacji tych rolników, którzy pierwszy wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożyli po 2006 r. lecz zaniechali złożenia któregoś z kolejnych wniosków. Ponadto, zgodnie z § 5 ust. 2 tego rozporządzenia, rolnikom określonym w ust.1 przyznana płatność zwierzęca nie może być większa niż 50 % powierzchni zadeklarowanych w tym wniosku gruntów rolnych, do których jest przyznawana jednolita płatność obszarowa, podczas gdy takiego ograniczenia nie ma w stosunku do rolników określonych w § 4 ust. 1. W tym stanie rzeczy, wobec niejednoznaczności i niespójności rozwiązań przyjętych w rozporządzeniu z 13 marca 2007 r., konieczne jest odwołanie się do wykładni systemowej i celowościowej. W pierwszym rzędzie należy zatem zwrócić uwagę, że jako podstawę prawną wskazano: art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz art. 23 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217). Art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o płatnościach zobowiązuje Ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów roślin, "o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2 i 3, uwzględniając wykaz systemów wsparcia określony w załączniku I do rozporządzenia nr 1782/2003, założenia Wspólnej Polityki Rolnej oraz biorąc pod uwagę, że uprawy roślin, do których przysługują płatności uzupełniające, prowadzi się zgodnie z przepisami Unii Europejskiej dotyczącymi udzielania wsparcia do tych upraw". Natomiast art. 23 ustawy o płatnościach do niczego nie zobowiązywał Ministra, lecz jedynie przyzwolił mu określać w drodze rozporządzenia "szczegółowe warunki lub szczegółowy tryb przyznawania płatności uzupełniających do upraw poszczególnych roślin objętych tymi płatnościami, mając na względzie zabezpieczenie przed nieuzasadnionym przyznawaniem tych płatności oraz szczególne wymagania, jakim powinny odpowiadać uprawy poszczególnych roślin". Każde z tych upoważnień ustawowych ma inny charakter. Pierwsze z nich (art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a) stanowi dookreślenie regulacji ustawowych i stanowi obowiązek kompleksowego uregulowania danej kwestii. Drugie natomiast (art. 23) ma swego rodzaju charakter "uznaniowy" pozostawiając Ministrowi decyzję, czy w ogóle ma on wydać określone rozporządzenie, czy też nie. Nie musi to zatem być kompleksowe uregulowanie wszelkich kwestii związanych z danym zagadnieniem, ale tych z nich, których uregulowanie, zgodnie z upoważnieniem ustawy, Minister uzna za właściwe lub konieczne. Pierwsza z delegacji ustawowych została wykonana w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2007r. Pozostałe regulacje tego rozporządzenia (w tym § 4 i § 5) powinny zatem stanowić wykonanie drugiego upoważnienia. Ponieważ jednak, jak wspomniano wyżej, wykonanie tej delegacji ustawowej nie zobowiązuje do wprowadzenia kompleksowej regulacji, to tym samym nie można przyjąć, że rozporządzenie z dnia 13 marca 2007r. kompleksowo reguluje wszystkie kwestie związane z wnioskami o płatności uzupełniające (zwierzęce). Tym samym, jeżeli jakaś kwestia nie jest uregulowana w przedmiotowym rozporządzeniu, to nie można z tego faktu wywodzić, że wniosku dotyczącego tej kwestii nie można uwzględnić, lecz należy zastosować bezpośrednio przepisy ustawy lub innych aktów, jeżeli daną kwestię regulują. Przemilczenie w akcie wykonawczym danej kwestii tylko wtedy może być uznane jako sposób jej regulacji, gdy akt ten ma stanowić regulacje kompleksową i wyczerpującą. Taka sytuacja nie zachodzi w przypadku rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności, poza jego § 1 ust. 1. Wynika to zarówno z treści delegacji ustawowej zawartej w art. 23 ustawy o płatnościach, jak i z zapisów samego rozporządzenia, które nie stanowi, że płatności uzupełniających można udzielić wyłącznie na jego podstawie. Nie ma w tym akcie żadnego zapisu, iż ma on regulować wszystkie płatności uzupełniające i wszystkie możliwe przypadki ich przyznawania. Natomiast przyjęcie tezy przeciwnej tym bardziej nie znajduje uzasadnienia w świetle wykładni systemowej i celowościowej. W pierwszym rzędzie należy zaznaczyć, że wyłączenie z możliwości uzyskania płatności zwierzęcej tych rolników, którzy występowali z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych przed 2006r. lub złożony przez nich w 2006r. wniosek nie został uwzględniony w całości lub części dotyczącej płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych w sposób wyraźny narusza konstytucyjną zasadę równości. W tej bowiem sytuacji rolnicy ci nie byliby przez władze publiczne traktowani na równi z rolnikami określonymi w § 4 ust. 1 i w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2007r., co jest sprzeczne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, byliby też dyskryminowani w życiu gospodarczym – art. 32 ust.2 Konstytucji RP. Przepisy Konstytucji RP, zgodnie z jej art. 8 ust. 2, mają bezpośrednie zastosowanie i stanowią prawo najwyższe – art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym w warunkach demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) niedopuszczalnym jest aby akty prawa stanowionego (w tym przypadku akty wykonawcze) były sprzeczne z przepisami Konstytucji lub sprzecznie z nią wykładane (rozumiane). Trzymając się przepisów Konstytucji RP trzeba też wskazać, że zgodnie z jej art. 92 ust. 1: "Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu". Zawarte w art. 23 ustawy o płatnościach upoważnienie spełnia narzucone Konstytucją wymogi. Oprócz wskazania właściwego Ministra określa ono zakres spraw do uregulowania jako "szczegółowe warunki lub szczegółowy tryb przyznawania płatności uzupełniających do upraw poszczególnych roślin objętych tymi płatnościami" oraz sformułowane zostały wytyczne, zgodnie z którymi celem tych regulacji ma być "zabezpieczenie przed nieuzasadnionym przyznawaniem tych płatności oraz szczególne wymagania, jakim powinny odpowiadać uprawy poszczególnych roślin". Jednakże – przy zastosowaniu wyłącznie wykładni stricte gramatycznej – można dojść do konkluzji, że § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2007r. nie odpowiadają zawartemu w upoważnieniu ustawowym zakresowi, a ponad wszelką wątpliwość wynikający z zaskarżonych decyzji sposób ich interpretacji i stosowania nie pokrywa się z tym zakresem. Zważyć bowiem należy, że płatności do gruntów rolnych i związane z nimi płatności uzupełniające mają charakter przedmiotowy. Oznacza to, że przysługują one i są wypłacane ze względu na sposób, w jaki jest wykorzystywany grunt rolny i charakter prowadzonej działalności rolniczej. Jeżeli więc zakres upoważnienia dotyczy warunków przyznawania płatności, to w pierwszym rzędzie chodzić musi o warunki, jakie muszą spełniać grunty, jak również warunki pod którymi płatność zostaje przyznana, i które mogą być skontrolowane. Ten wymóg został spełniony w § 1 ust. 2 w zw. z § 3 rozporządzenia z 13 marca 2007r., w którym Minister wyłącza spod płatności zwierzęcej grunty, na których uprawiane są trawy na trwałych użytkach zielonych przeznaczone na susz paszowy (§1 ust. 2), wskazując jako właściwą dla nich inną płatność uzupełniającą (§ 3). Tak samo w § 2 przedmiotowe rozporządzenie jako warunek płatności uzupełniającej wymaga, aby uprawy roślin wymienionych w załączniku nr 1 "zostały objęte oceną polową, o której mowa w przepisach o nasiennictwie". Natomiast jeśli § 4 ust.1 i § 5 ust.1 rozporządzenia z 13 marca 2007r. rozumieć w ten sposób, że płatności zwierzęce przysługują tylko tym rolnikom, którym na podstawie wniosku z 2006r. przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub którzy uprzednio (czyli kiedykolwiek) nie występowali z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych, to tym samym dochodzi do zawężenia samego kręgu osób uprawnionych do otrzymania płatności. Zawężenie to następuje bez względu na sposób, w jaki jest wykorzystywany grunt rolny i charakter prowadzonej działalności rolniczej w dacie składania wniosku, ale przede wszystkim ze względu na to jakie wcześniej osobiste działania podejmował rolnik, tj. czy wcześniej składał stosowny wniosek oraz czy złożony w 2006r. spowodował przyznanie płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych. W ten sposób doszłoby do przekroczenia upoważnienia ustawowego i zmiany charakteru świadczenia z przedmiotowego na podmiotowy. Tym samym tego rodzaju stanowisko należy uznać za wprost sprzeczne z art. 92 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP. Trzeba też uwzględnić, że – zgodnie z zawartymi w upoważnieniu ustawowym wytycznymi – celem wydanego na podstawie art. 23 ustawy o płatnościach rozporządzenia ma być: "zabezpieczenie przed nieuzasadnionym przyznawaniem tych płatności oraz szczególne wymagania, jakim powinny odpowiadać uprawy poszczególnych roślin". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonane a priori i co do zasady wyłączenie możliwości uzyskania płatności zwierzęcej przez tych rolników, którzy wcześniej składali wnioski o przyznanie płatności do gruntów rolnych nie stanowi zabezpieczenia przed nieuzasadnionym przyznawaniem płatności. Nawet jeżeli wyjątkiem są ci z nich, którym na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych, złożonego w 2006r., przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych. Brak jest bowiem jakiegokolwiek związku przyczynowego lub reguły logicznego rozumowania, aby przyjąć, iż jeśli ktoś przed 2006r. składał wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych lub na skutek wniosku złożonego w 2006r. nie przyznano mu płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych, to tym samym nieuzasadnione będzie przyznanie mu w następnych latach płatności zwierzęcej. Czyli – inaczej rzecz ujmując – że z tego tylko powodu należy z góry założyć, iż charakter wykorzystywanego przez niego gruntu rolnego i charakter prowadzonej działalności rolniczej nie odpowiada wymogom przyznania mu płatności uzupełniającej. W tym stanie rzeczy zarzut wnoszącego skargę kasacyjną organu dotyczący naruszenia § 5 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz § 4 poprzez jego błędne niezastosowanie nie mógł spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku. Skarżący stwierdza bowiem, że zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia celowościowa ma doprowadzać "do tożsamej konkluzji, iż w przepisie § 5 rozporządzenia prawodawca miał na myśli jakikolwiek wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych", natomiast A. Sz. "składał w latach 2004-2006 wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich". Taki pogląd, z przedstawionych wyżej względów, jest nie do pogodzenia z fundamentalnymi zasadami stosowania prawa obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego w istocie dotyczą dwóch kwestii związanych z ustaleniami faktycznymi. Jedna z nich to zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, mającego polegać na tym, że "Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia podnosił, że skarżący nie składał uprzednio wniosków o przyznanie płatności do gruntów rolnych skoro jest właścicielem gospodarstwa od 31.07.2006r." (ad pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej). Drugi zarzut, to niedostateczne ustalenie, polegające na tym, że A. Sz. (jak zacytowano wyżej) już w latach 2004-2006 składał wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich (ad pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Fakt, że podstawą rozstrzygnięć mógł być w pełniejszym stopniu ustalony stan faktyczny, niż ten ujawniony w zaskarżonej decyzji, jak i w ślad za tym przyjęty przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ma w sprawie niniejszej pewne znaczenie, choć nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej i przyczyny uchylenia zaskarżonego wyroku. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że tylko prawidłowe i zupełne ustalenia faktyczne przy braku istotnych uchybień procesowych pozwalają Sądowi odwoławczemu na pełną materialnoprawną kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Po drugie, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądem administracyjnym nie jest więc nowym postępowaniem w sprawie, w którym Sąd powinien we własnym zakresie ustalać prawidłowy stan faktyczny, ale postępowaniem kontrolnym, w którym na podstawie akt Sąd weryfikuje ustalenia faktyczne dokonane przez organ. Skoro zatem w skardze kasacyjnej organ podnosi okoliczności faktyczne, których sam nie wskazał w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, to znaczy że organ tym samym przyznaje, że wbrew art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a w sposób niewyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, a oceny nie zostały dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W konsekwencji należy też uznać, że uchylenie w tych warunkach zaskarżonych decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było w pełni uzasadnione. Dzięki temu przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ otrzymuje dodatkową możliwość, aby w pełni rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne, które mogą mieć znaczenie dla przyszłego rozstrzygnięcia. Z tych względów, jak to wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, po kompletnym ustaleniu i pełnym rozważeniu okoliczności faktycznych, organ ustali, kiedy skarżący stał się właścicielem gospodarstwa rolnego i zwierząt, kiedy zwierzęta te były wpisane do rejestru zwierząt gospodarskich, a także czy skarżący spełnia pozostałe przesłanki uprawniające w 2007 roku do płatności zwierzęcej. Uwzględniając przy tym, że § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą (...) dotyczy zamkniętego kręgu osób, natomiast § 5 tego rozporządzenia dotyczy nieograniczonej grupy podmiotów, organ, odwołując się wprost do przepisów ustawy oraz mając na względzie bezpośrednie stosowanie wskazanych wyżej przepisów Konstytucji RP, powinien ponownie w tym świetle rozpoznać wniosek, przy zastosowaniu metod wykładni systemowej i celowościowej. Ponadto należy też nadmienić, że mimo stwierdzonych uchybień w zakresie ustaleń faktycznych (które miały miejsce już na etapie postępowania administracyjnego) oraz związanym z tym brakiem możliwości przeprowadzenia pełnej kontroli materialnoprawnej, już obecnie można zwrócić uwagę, że zgodnie z niebudzącym wątpliwości brzmieniem § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 13 marca 2007r. i dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych, to, na czyj wniosek został dokonany wpis zwierząt do odpowiedniego rejestru nie ma rozstrzygającego znaczenia. Znaczenie ma fakt, iż zwierzęta zostały wpisane do danego rejestru. Sama procedura związana z ich rejestracją, do czego odwołuje się skarga kasacyjna, nie ma wpływu na skutki wynikające z już dokonanej rejestracji. Tak więc już choćby tylko z tego względu zarzut z punktu 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadniony. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.